新加坡是世界最富有的國家之一（人均GDP高達5.6萬美元），也是著名的公交都市，有著全世界最為嚴格的小汽車管控政策。目前，新加坡高峰期的公交分擔率為63%，這已經是一個很不錯的數字，卻又制訂了75%的新目標——超過中國大陸的任何一個城市。新加坡不僅公交系統較完善，出租車擁有水平也在全世界名列前茅（千人擁有率高達5.2輛）。

發軔于美國的移動互聯網專車風暴，也吹到了新加坡這個東南亞島國。Uber三年前進入新加坡。對如何管制這個新興行業，與世界各國的城市一樣，新加坡也產生了很多爭議。作為素以行政效率聞名的城市國家，新加坡監管當局不斷給出解決方案。

新加坡陸路交通局早在2015年6月，就通過媒體向公眾透風，正在研究專車監管議題。一年后，2016年4月12日，新加坡交通部高級政務部長黃志明在國會演講時，正式公布了新加坡專車監管政策。根據其公開方案，筆者總結，新加坡專車監管的核心思路是“支持創新，平等競爭，融合發展”。

公交都市新加坡

新加坡國土面積僅有720平方公里，常住人口約550萬（其中公民340萬），2014年的GDP約為3079億美元，人均GDP僅次于中東石油王國卡塔爾（210萬人）和歐洲袖珍國家盧森堡（50萬人）。

由于其國土面積狹小，公交優先很早就被新加坡確立為國家戰略：一方面強硬管理小汽車私人交通，一方面大力發展有吸引力的公共交通服務。

早在1975年，新加坡率先實施擁擠收費政策。1990年，新加坡又開創了小汽車配額管理（擁車證）。除了對私人小汽車的控制外，政府也通過大力發展有吸引力的公共交通服務，解決公眾出行需求。軌道交通已成為新加坡公共交通系統的主動脈。目前，從中央市區任何一棟大樓到地鐵站，步行最多只需5分鐘，63%的高峰期出行都通過公共交通實現。

新加坡陸路交通局2013年的城市交通藍圖，提出了更有雄心的目標，通過增建軌道交通、提高公共巴士服務頻率等，新加坡希望在2030年達到更高的目標：80%的居民區離地鐵站最多只需10分鐘步行時間，75%的高峰期出行都通過公共交通完成。新加坡政府最近還提出展望，未來通過無人駕駛的迷你巴士，連接地鐵站和社區的“最后一公里”，按需提供高效便捷環保的門到門公共交通服務，促使絕大多數新加坡人逐漸放棄私人小汽車，讓新加坡成為共享出行的高效社會(car-lite society)。

新加坡各主要公共交通模式的日均搭乘人次變化趨勢圖。

盡管新加坡出租車擁有率全世界最高，統計上也將出租車納入公共交通，但事實上，出租車被定位成公共交通的補充。新加坡采取了類似針對私人小汽車的政策，對出租車予以限制。比如：出租車與私人小汽車一樣，要購買擁車證，一個擁車證可高達8萬新元左右（約人民幣40萬元）；出租車需要額外的道路稅——相比私人小汽車，每年多出約2.5萬元特別道路稅（注：文中“元”除特別注明，均以1:5的近年匯率平均值換算為人民幣）；出租車進入中心城區同樣要繳擁堵費（與倫敦的做法相左）。隨著公共交通發展，出租車在新加坡公共交通出行結構中逐漸降低， 2014年，出租車占公共交通出行人次的13.5%，相比2005年，其占比降幅達30％。

出租車的“痛點”

目前，新加坡出租車行業約有2.8萬輛出租車，有10萬人持有出租車從業資格許可，平均每1000個常住人口有5.2輛出租車。全島設有277個出租車輪排站點，在高客流量的地方，方便人們排隊等候出租車。

新加坡出租車服務便捷、干凈、舒適。日均出租車出行人次約為100萬，占公共交通出行人次的13.5%。由此可見，新加坡出租車服務水平已相當高。

盡管如此，過去10年，新加坡的公共交通發展，以地鐵和公共巴士等集約型出行模式的增長為主導。2005年到2014年，公共交通總客流量增長了48%，其中地鐵增長了109%，公共巴士增長了35%，出租車只增長了區區4.1%。

由于新加坡實施嚴格的私人交通控制政策，85％的民眾沒有自己的私人小汽車。而私人交通被嚴格控制，城市交通暢通，更凸顯了私人交通的優勢，如速度、私密、便利等。另一方面，既然擁車證被嚴控，打車就成了多數新加坡人的日常選擇。

雖然新加坡并未控制出租車總數量，但控制了出租車公司車隊擴張的速度（考核合格新進者每年不得超過2%，實際已遠高于私家車的增速0.5%）。盡管最高限額已高于其人口增長速度（2014年新加坡人口僅增長1.3%），且出租車擁有率世界領先，但仍無法適應與交通服務潮汐特征相應的高峰需求。高峰期打車難和司機拒載，這些出租車服務的世界通病，在新加坡同樣由來已久——這似乎是出租車行業的無解頑疾。

為破解難題，新加坡試圖實行價格激勵的手段，如設置訂車費、高峰期附加費、區域附加費等。設置訂車服務，可調配空車去某些供應不足的區域；加收25%的高峰期附加費，是希望通過價格機制，緩解供不應求的矛盾；區域附加費，也是通過價格激勵，增加對一些供應緊張的區域的車輛供應。

然而，價格激勵機制沒有完全解決問題，甚至帶來新問題。而且其定價復雜得讓多數民眾看不懂。例如，出租車司機交給公司1.5-2元的信息服務費后，可獲得余下的訂車費（10-15元）。出租車在高峰期供不應求時，部分司機優先或只選擇訂車軟件派單，訂車費實質異化成第二項高峰期附加費，讓站點排隊候車或試圖從街上揚招的乘客更難招到出租車。

新加坡出租車車資結構表

又如，高峰期附加費和區域附加費甚至成為部分司機拒載或通過訂車軟件挑單的動因。每日下午5時至午夜，司機從市區接客出發，可以多向乘客收取15元區域附加費。少數司機在高峰期只接受從市區某一地點前往市區另一地點的乘客（“起步”價為35元），以交接班為由，拒載其他乘客。甚至有些司機高峰期躲在市區某個角落，通過訂車軟件挑選去市區的訂單，收取“起步”價51.5元。

高峰期出租車從市區出發的起步價

此類服務質量問題，雖是少數出租車司機導致，乘客偶爾的糟糕體驗和媒體報道，卻影響了整個行業的服務聲譽。專車服務抓住這些痛點，沒有訂車費、價格結構簡單、比出租車便宜、通過乘客評價來監督司機的服務質量等，讓公眾和政府看到了出租車行業服務質量提升的機會。

專車興起

通過電話等傳統模式預約的電招出租車服務，在新加坡不是新事物。相比中國大陸各大城市，電招（包括電話、短信、固定終端、手機APP等）在新加坡發展得相當好。根據陸路交通局的數據，全行業近三年電招量增加了近50％。新加坡最大的出租車公司、行業龍頭企業康福德高2014年（擁有全新加坡59.8%的出租車）每天電招量高達9.8萬（車均日訂單約6個）。

由于新加坡設置的電招費用，龐大的電招市場對出租車公司和司機意味著巨大的利益——而非只有成本。和中國情況一樣，GrabTaxi等東南亞本土互聯網公司，在新加坡，也從第三方出租車招車平臺起步，通過司機端補貼吸引既有出租車加入平臺（對康福德高之外的較小的出租車公司更有吸引力，因其電招系統效率相對低下）。解決供給端的初始規模后，互聯網公司以強大的營銷能力，吸引需求端的乘客使用其約車系統，與供給端增長形成良性循環。在第三方電招平臺沖擊下，康福德高2015年的電招量下降了4.2%。

以出租車電招為切入口，進入出租車客運市場后，這些互聯網公司又與約租車企業及租賃企業合作（如同中國同行的操作手法，一些個人車輛在平臺幫助下，轉移到約租車企業或租賃企業名下），利用這些公司的車輛，針對高峰期打車難、價格復雜、服務質量的痛點，專車業務急速發展起來。

在新加坡，目前高峰時段，有8000-10000輛專車參與運營，數量幾乎是其出租車總量的1/3。市場基本由Uber和東南亞本土的GrabTaxi占據。專車從小眾低頻市場逐漸變為大眾高頻市場，對出租車行業形成很大挑戰。出租車企業也不斷要求政府檢討現有不公平的監管機制，而專車本身的安全隱患（如司機沒有經過警察部門的背景審查而從事公共服務）也促使了監管部門研究出臺對移動互聯網時代的專車的監管政策。

監管之路

移動互聯網技術帶來的行業大變局，新加坡監管機構也在應對。2014年至今，新加坡已連續就第三方出租車電招平臺、順風車、專車，出臺或提出了監管政策。

2014年11月，新加坡交通部公布了第三方出租車電招平臺的監管框架。其主要內容包括：平臺應獲得監管部門許可（3年有效）；平臺每周向監管部門提交電招數據；平臺只能調度有資質的合法出租車和出租車司機；平臺應該對收費透明，且電招收費不得超過出租車公司公布的收費標準；手機APP不得強制乘客標明目的地（防止司機挑客、拒載）；平臺應提供相關客戶服務,如失物招領、投訴處理等。GrabTaxi等互聯網平臺對此表示歡迎。

2015年2月，新加坡議會又通過了《道路交通法（合乘例外）》的修正法案，將符合規定的私人小汽車合乘（俗稱順風車）從非法營運中豁免，法案對合乘定義非常清晰，主要界定標準包括：

1.合乘的發生是車主的順路行為；

2.車主不得在道路上、停車場或公共站點主動邀約乘客；

3.車主應在合乘前知會乘客其計劃出行目的地；

4.車主應在合乘發生前與乘客就費用（包括現金或其他對價形式）、上車點、下車點等與乘客達成一致；

5.費用（包括現金或其他對價形式）不得超過因合乘產生的成本（據解釋，收費必須顯著低于出租車收費）；

6.如果合乘包括1名以上乘客，則合計收費不得超過因合乘產生的成本；

7.每位車主每日不得超過2次合乘；

8.車主不得在車內外張貼有關招租費用等信息。

規定如此細致，顯然是為防止私人車輛以“合乘”之名行“非法營運”之實。

2016年4月12日，新加坡交通部門公布了專車監管政策，筆者以為其核心思路是“支持創新、平等競爭、融合發展”。

交通部高級政務部長黃志明在國會演講時闡述道：“我們在新的監管政策里采取了實際的、平衡的和最小干預的方式，監管政策將保證我們實現保護乘客利益和安全的目標，以及允許這種點對點的運輸方式成長和創新，并幫助我們的出租車行業適應這些新的顛覆性的共享技術”、“我們應該尋求行業顛覆者、行業既有者的雙贏”。黃志明的講話清楚點出了政策制定的原則。其監管要點包括：

1.專車司機要求取得專車從業資格(Private Hire Car Driver Vocational License，"PDVL")， 2年以上的駕駛經歷，10小時的培訓，通過政府的犯罪記錄背景調查；

2.專車司機必須為新加坡公民或取得工作許可，而且或是專車運輸企業所有人或公司雇員；

3.專車司機參照出租車司機建立違規記分系統；

4.出租車司機經過2小時簡單培訓后可直接獲得專車從業資格；

5.車輛必須為公司車輛，登記為營運性質的約租車；

6.專車車輛必須貼有不易破壞的合法標識，以方便市民識別合法約租車和執法部門的執法。

新加坡出租車經過1998年價格市場化改革和2003年準入改革后，已形成了政府宏觀調控下的企業自主調控模式。比如，價格由企業自行制定、車輛數量在政府規定增速上限以內自由調整、行業允許有規模的新進入者參與競爭。事實上，出租車企業有相當的市場自我適應能力。專車的車輛標準也不一定高于出租車。

基于新加坡的現狀，其專車政策，重在建立出租車和專車公平競爭的環境，沒有強調兩者的差異化，而以融合發展為目標。比如：兩個子行業都納入營運體系，都要求公司化，車輛全部為公司所有，公司為承運人。

總結與討論

對比2015年10月中國交通運輸部公布的管理辦法草案，兩國在堅持運營體系、鼓勵合乘等方面一致，但在對司機、車輛的要求方面，新加坡的監管政策更嚴格。新加坡的方案公布后，各方反應在意料之中，筆者翻遍有關媒體報道，并未看到以“互聯網+”、“共享經濟”等為呼聲的行業意見。

GrabTaxi發表聲明稱：“我們視新的監管政策為支持約租車行業，有利于行業整體的正面發展”。Uber也表示：“我們很高興政府采納了我們已有的很多世界級的安全標準，監管措施繼續把安全放到最優先的位置，安全是對本公司最重要的一件事”。

但出租車司機協會認為，政府還需要采取進一步措施，以創造公平競爭的環境。比如，出租車司機要求30歲以上，而專車司機無此要求；出租車司機需要培訓的時間遠高于專車司機；出租車需要繳交特別道路稅；出租車有更為嚴格的車輛檢測要求（每半年檢測一次）；專車政策也沒有對專車的保險進行與出租車業一樣的明確規定等。

在筆者看來，方案對行業公平競爭和公眾利益的一些重要議題仍未給出答案。如專車動態價格的監管問題，專車發展對擁車證拍賣可能造成的影響、對交通出行結構的影響等。

在新加坡，政策仍有討論空間。但新加坡社會對此沒有太大的分裂，極化意見并未出現——規范管理、鼓勵創新都是應遵循的價值。或許，沒有“最好方案”，社會只能尋求最大公約數，推動行業進步，即新加坡交通部高級政務部長黃志明所言的“平衡方案”。