美國是一個自由主義傳統深厚的國家，殖民地時期就從英國著名的政治理論家洛克那里繼承了自由主義的政治哲學。美國的建國之父們在著手建立共和政府時，就設計了一套權力分割與制衡的機制，并以憲法的形式確定下來。

總統與國會外交權之爭的起源

根據權力制衡的原則，1787年美國憲法將外交權在總統與國會之間進行了簡單劃分。憲法第二條第二項規定“總統為合眾國陸、海軍總司令；并統轄為合眾國服役而征調之各州民兵……總統根據或征得參議院之意見并取得其同意有權締結條約，惟需有該院出席議員三分之二之贊同；總統得提名并根據或征得參議院之意見并取得其同意任命大使、其他使節和領事”。憲法第一條第八項涉及的國會外交權主要有以下幾點：“明確劃定并懲治在公海中所犯之海盜罪行與重罪行以及違反國際公法之罪行；宣戰，頒發捕押及報復性扣押外國船只之許可證，制定陸地、海上俘獲辦法；征集陸軍并供應給養，但此項撥款之限期不得超過兩年；供應海軍給養”。可見宣戰是國會的主要外交權力，而撥款權則是國會積極參與外交事務的有效手段。

通過這種權力劃分，美國的建國之父們一方面希望確保總統及其行政部門在外交事務中的主動權，以增進美國在海外的影響；另一方面又擔心行政部門權力過于集中，違背美國的民主外交原則。因此，公眾輿論最重要的表達渠道——美國國會就被建國之父們設計成行政部門的制衡力量，國會通過撥款、國會立法、舉行聽證會等多種方式對美國外交施加影響。權力的劃分是為了防止行政權力過于集中，進而威脅美國公民的自由，但是外交政策的執行卻需要行政權力的相對集中，一名強有力的總統是其先決條件。因而，憲法的這種權力劃分不僅不能解決總統與國會之間的權力矛盾，反而成為之后美國外交實踐中總統與國會外交權之爭的起源。美墨戰爭期間，行政部門與立法部門第一次在外交事務領域進行重要較量。

誰有權力宣戰，是總統還是國會？

早在戰爭開始之前，總統就掌握了外交上的主動權，其中包括在德克薩斯兼并問題上，泰勒總統利用聯合決議的方式避開了參議院三分之二絕對多數票的限制，從而使得兼并決議在國會兩院得以順利通過；在墨西哥因為德克薩斯兼并問題與美國斷絕外交關系之后，波爾克總統未經國會同意就派泰勒將軍進駐格蘭德河左岸美墨爭端地區，并派人封鎖了格蘭德河河口；格蘭德河流血沖突的發生進一步加強了波爾克總統的外交主動權，波爾克總統在提交給國會的戰爭咨文中宣稱“墨西哥軍隊侵入美國的領土，使美國人的鮮血流淌在美國人的土地上，戰爭因墨西哥自身的行為得以存在”，建議國會承認戰爭的存在，并由行政部門負責決定戰爭進行的手段和方法。

針對波爾克總統的戰爭咨文，參議院內部展開了激烈的辯論，辯論主要集中在三個問題上：總統的戰爭咨文及其大量相關文件是應該提交給外交委員會審議，還是應該提交給軍事委員會；戰爭是否存在；政府的行為是否應該受到指責。

前兩個問題實際上是緊密相連的，在辯論中，卡爾霍恩參議員首先從憲法的角度出發提出不存在戰爭的觀點。他認為應該嚴格區分敵對狀態與戰爭狀態，總統雖被授權擊退入侵，但是宣戰的神圣權力屬于國會。支持這一觀點的參議員都認為總統無權宣戰，只能將發生的事件通知國會，由國會決定這種敵對狀態是否可以升級為戰爭，因此，應該將總統的戰爭咨文及其相關文件首先提交給外交委員會，由外交委員會就是否存在戰爭進行調查，之后軍事委員會才能采取適當行動。

但是反對卡爾霍恩觀點的參議員則認為總統已經宣布戰爭存在，戰爭咨文只是請求國會提供進行戰爭所必需的撥款，并授權總統征召志愿者，至于戰爭的合憲性問題可以留待以后討論。現在，國會的第一任務在于立即采取行動保衛國家，投票贊成撥款，而這些都在軍事委員會的處理范圍之內。

就在雙方僵持不下的時候，托馬斯?本頓(Thomas H.Benton)參議員指出波爾克總統的戰爭咨文實際上包括兩方面的內容：其一，總統在咨文中宣布了美國領土遭到入侵的事實；其二，總統提議國會以與緊急狀態相稱的規模向墨西哥開戰，從而迅速結束美墨之間的敵對。他認為在緊急狀態下，總統不僅有權而且有義務運用手中所掌握的軍事力量擊退入侵。1795年的國會法令賦予總統向鄰近各州征召民兵的權力，因此，國會現在第一要做的是提供給總統征召民兵所需的費用，這個問題理應由軍事委員會來處理。至于第二個問題，國會是否應該向墨西哥宣戰，因為涉及國家的對外關系，應該提交給外交委員會審理。本頓的方案得到了大部分議員的同意。

另外，相當一部分參議員對波爾克政府行為產生質疑，要求查清美墨沖突的“真相”，指責美國政府向格蘭德河左岸派兵、占據陣地、封鎖格蘭德河等屬于“挑釁”行為。就在參議院熱火朝天地討論總統的戰爭咨文及其相關文件的同時，眾議院對軍事委員會提交的戰爭議案也展開了激烈辯論。

軍事委員會提出的這份戰爭議案實際上是對總統戰爭咨文的回應，議案在導言部分就提出“由于墨西哥共和國的行為，美國與墨西哥共和國之間已經處于戰爭狀態”，因此，要求國會“授權美國總統征召志愿者、雇傭民兵和征用海軍等軍事力量迅速地、勝利地結束戰爭”。針對這份戰爭議案，眾議院內部形成兩種觀點：絕大多數議員從愛國主義出發，強調美國的領土遭到侵犯，因而主張迅速通過議案；部分議員（主要是輝格黨人）反對議案主要考慮到通過議案就等于向墨西哥宣戰，且對議案導言不滿，認為那是總統編造的一個“謊言”。

但是這種爭論未能削弱總統的外交權力，波爾克總統通過強調國家處于危急狀態將反對者置于一種尷尬的境地，反對戰爭就等于叛國，這一罪名是任何人都難以承受的。最后，戰爭議案在眾議院以壓倒性多數票獲得通過。隨后，在審議眾議院通過的這份戰爭議案時，參議院的辯論情形跟眾議院的差不多，焦點集中在是否取消議案的導言部分和是否宣戰這兩個問題上，結果同樣是愛國主義發揮了決定性作用，1846年5月12日，戰爭議案以壓倒性多數票獲得通過。針對這一結果，卡爾霍恩在5月15日的一封信中寫道，戰爭議案的通過將給美國政治體制造成“巨大的危害”，因為它剝奪了國會的宣戰權，并將其轉讓給總統，甚至“前線的指揮官”。卡爾霍恩還就這一先例的將來后果進行了預測：“它樹立了一種榜樣，使得將來所有總統都能致使發生這樣一種事態，即國會在未經商議和思考的情況下被迫宣布戰爭，而不管這與正義的信念多么對立。”

波爾克的戰爭：美國人對集權充滿恐懼

美墨戰爭開始后，在愛國主義的驅使下，美國出現了民眾志愿參軍的熱潮，前線軍事進展順利。1846年8月8日，波爾克總統向國會眾議院提出撥款二百萬美元作為與墨西哥進行和平談判所需費用的請求，得到麥凱眾議員的響應。麥凱提出的撥款議案在眾議院引起激烈辯論，輝格黨查爾斯?卡羅爾(Charles H. Carroll) 眾議員對這筆撥款的必要性提出質疑。在他看來，波爾克總統很可能是用這筆撥款去購買加利福尼亞和墨西哥大片領土，因而不愿投票贊成這筆假借和平名義購買南方領土的兩百萬美元撥款。另一名輝格黨眾議員休?懷特(Hugh White)指責麥凱的議案充滿“危害和邪惡”，譴責這場戰爭是“不必要的”、“沒有理由的”、“無法辯護的”，懷疑這兩百萬美元是總統用來作為“賄賂基金”的。輝格黨羅伯特?溫思羅普(Robert C. Winthrop) 眾議員指出總統的請求并不像人們通常認為的那樣是將這筆撥款用于與墨西哥的談判，實際上是波爾克總統在為他的政府尋找無限信任票。

由于限制奴隸制在新增領土上擴展的“威爾莫特附文”的引入，辯論愈加復雜化，最終撥款議案雖在眾議院獲得通過，卻未能在參議院及時表決。1846年12月8日，波爾克總統向國會提交了他的第二次年度咨文，進一步指出盡管“這場戰爭不是為了侵略而發動的”，但是“為了獲得體面的和平，充分補償美國進行戰爭的費用以及墨西哥拖欠美國公民的大量損失賠償金”，仍應該“猛烈地”進行這場戰爭，重申了他為便利與墨西哥的談判而提出的特殊撥款請求。順應總統的請求，國會引進了一項旨在用來結束戰爭的三百萬美元的撥款議案。在就該撥款議案進行討論的時候，雖然部分議員仍對總統意圖持懷疑態度，認為總統意圖用這筆撥款購買加利福尼亞和新墨西哥，而不是結束戰爭、謀求和平，但這并不妨礙議案在切除“威爾莫特附文”之后，在戰爭的必要性名義下順利通過。

1847年12月7日，波爾克總統向國會提交了他的第三次年度咨文，提醒立法者從戰爭初期的幾個月開始，美國就已經擁有了加利福尼亞和新墨西哥，現在又有其他省份為美國部隊所占領，美國軍隊將被迫在墨西哥建立和保持一個共和政府，這個共和政府應該愿意締結一項對墨西哥公平，同時又能保證美國要求的補償的和平條約。這無異于為主張兼并全部墨西哥領土的“全墨西哥運動”搖旗吶喊，壯大了擴張主義者的聲勢。1848年初，波爾克總統支持下的全墨西哥運動達到高潮，墨西哥拒絕在“公正、體面”的條件上締結和平條約成為擴張主義者的主要借口。然而，事實證明這一借口并不能維持多長時間，2月19日波爾克總統收到了特使在違反常規的情況下談成的《瓜達盧佩伊達爾條約》，墨西哥承認格蘭德河作為德克薩斯的南部邊界，將包括上加利福尼亞、新墨西哥以及兩地之間的大片土地讓渡給美國。該條約是美國特使在未經政府授權的情況下取得的，將波爾克總統置于一種兩難的境地，一方面條約保證了總統最初領土目標的實現，另一方面條約又阻止了總統獲取更多領土的擴張計劃。經過再三權衡，2月21日波爾克總統通知內閣接受該條約。

戰爭加強了波爾克總統的外交權力，部分西方學者將美墨戰爭稱為“波爾克的戰爭”，這從某種程度上反映出美墨戰爭期間總統在外交領域的主動性，但是這種通過戰爭加強權力的現象引起了部分美國人的警覺。作為總統戰爭政策的批評者，他們指責這種帝國主義傾向將不可避免地、或遲或早地導致國內政府權威的擴張，并通過國會辯論來申明他們的觀點。由于國會議員來自各個選區，他們的觀點基本上都代表了本選區選民的意志，這是波爾克總統及其政府所不能忽視的。深入剖析這些政策批評者的論點，我們會發現其意義不在于改變美國的擴張進程，而在于通過國會來限制行政部門，從而確保其外交政策的適度性。

美墨戰爭期間總統與國會的外交權之爭反映了美國外交的一個最基本的困惑，即如何在國內保持良好的民主秩序的同時賦予政府，特別是總統足夠的權力，以便有效地保衛國家安全和福利。傳統上，美國對集權充滿了恐懼和懷疑，認為擁有權力的同時存在著濫用權力的可能，這種對權力的認識實際上根源于美國人對自由的珍視，他們不希望以國內自由作為其外交政策的代價。但問題的關鍵在于從美國建國的那一刻起，美國就處于一個“自助”(self-help)的國際體系當中，作為行政首腦的總統經常被看作是“國家利益”的捍衛者，總統要有效地捍衛“國家利益”必然要求與之相應的行政權力。只要國際社會是由權力政治構筑的這一事實不改變，美國國內制度要求限制行政權權力與國際社會無政府的國家間體系（state system）需要擴展行政權力之間的緊張關系就將一直在美國外交中存在下去。