曾經(jīng)，這里一畝地平均能產(chǎn)1200斤左右的優(yōu)質(zhì)小麥。在河南省漯河市臨潁縣107國道東南方向皇帝廟鄉(xiāng)一帶，一大片園林非常醒目。

據(jù)附近村民介紹，這片園林占地上千畝，種的都是一些黃楓、紅楓等經(jīng)濟林植物，園林所占地為臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)共約四、五個村的耕地，其中包括一些基本農(nóng)田。

前不久，記者看到，在這些園林的夾縫地帶有一塊地，新栽的樹苗還掛著青黃不接的葉子，為了這片樹苗，地里剛種上一個多月的玉米被鏟除了。

這塊地的主人是皇帝廟鄉(xiāng)潘牛村一名潘姓村民，他告訴記者，這塊剛租出去不久的口糧地正是他種了多年的基本農(nóng)田。

近年來，隨著農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)興起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)了節(jié)本增效、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益也在穩(wěn)步提升。然而記者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些被流轉(zhuǎn)的耕地或基本農(nóng)田，最后到了承包者手里卻被改變了用途。

莊稼在園林“夾縫”中生存（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

基層干部動員促流轉(zhuǎn)，數(shù)千畝良田生變

· 漯河市臨潁縣

河南臨潁縣地勢平坦，是黃淮平原的一部分，臨潁境內(nèi)土質(zhì)有黑粘土、兩合土、黃壤土、黃粘土、黃沙土、淤土等，耕作性能好，肥力較高，宜于多種農(nóng)作物生長。臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)位于臨潁縣東南部。

臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)村民表示：曾經(jīng)，這里一畝地平均能產(chǎn)1200斤左右的優(yōu)質(zhì)小麥。

然而在2015年，村民們突然接到村干部口頭通知，經(jīng)村、鄉(xiāng)兩級政府協(xié)商將耕地流轉(zhuǎn)，交由當(dāng)?shù)匾患夜境邪N植景觀樹。

皇帝廟鄉(xiāng)潘莊村一位村民回憶，大約在6年前，他剛買了玉米種子回來，還沒來得及播種，村干部就來家里做思想動員工作，讓他把地租給企業(yè)，每畝地每年按照900斤小麥市場價算地租，租期為30年。

“這是黃土地、一類地、好地。”村民說，該“口頭通知”曾一度遭到不少村民反對，但干部一直做思想工作，不敢得罪，自此，村里的耕地陸續(xù)基本都流轉(zhuǎn)了出去。

記者走訪了臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)潘牛村、潘莊、九才田村、洪山廟村等多個村莊，村民們紛紛表示，陸續(xù)被流轉(zhuǎn)出去種樹的地有一些都是基本農(nóng)田。

有村民說，現(xiàn)在村里只剩下零星幾塊地尚沒流轉(zhuǎn)。他們不清楚走了什么程序，但有人聽說上報的時候被報成了“水淹地”。

河南省漯河市臨潁縣自然資源局一名工作人員稱：這些流轉(zhuǎn)出去的上千畝土地的確為耕地，但是在她所在科室掌握的備案信息里，并沒有把耕地和永久基本農(nóng)田區(qū)分開來，因此無法確認具體占用了多少基本農(nóng)田。

2020年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》指出，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為，堅決守住耕地紅線。

其中第一條就規(guī)定：嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林。要嚴格執(zhí)行土地管理法、基本農(nóng)田保護條例等法律法規(guī)，禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。正在違規(guī)占用耕地綠化造林的要立即停止。

然而在河南省臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)潘牛村、潘莊、九才田村、洪山廟村等多個村莊，一些被流轉(zhuǎn)的耕地或基本農(nóng)田，最后到了承包者手里，有的用來種樹種草，有的以發(fā)展休閑觀光名義違規(guī)占地，或蓋房、建養(yǎng)殖場，仍在進行中。

對于一些長期失地的農(nóng)民，他們一邊與曾經(jīng)的農(nóng)耕生活漸行漸遠，一邊看著日益被毀壞的土壤嘆息。

隨著調(diào)查的深入，記者發(fā)現(xiàn)，類似臨潁縣的這種肆意改變基本農(nóng)田和耕地用途的現(xiàn)象，在河南省并非個例。

· 周口市扶溝縣

在河南省周口市扶溝縣小王莊，村民們同樣反映，村里1000多畝耕地，幾乎均為基本農(nóng)田，幾年前基本已流轉(zhuǎn)完，種了約500畝左右草皮，剩下的基本為經(jīng)濟林。

小王莊村草皮種植基地（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

在河南省臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)、扶溝縣小王莊村、鄢陵縣周營南村及泌陽縣賒灣鄉(xiāng)等多個鄉(xiāng)村調(diào)查時，一些失地農(nóng)民向記者提供了被流轉(zhuǎn)土地所對應(yīng)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證書，證書信息均顯示為基本農(nóng)田，填表機關(guān)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局或農(nóng)林局，發(fā)證機關(guān)為當(dāng)?shù)乜h政府，發(fā)證時間有的是2016年，有的是2017年。

對此，臨潁縣自然資源局工作人員表示，不全是基本農(nóng)田，可能有的是一般耕地。

而泌陽縣賒灣鄉(xiāng)國土所則稱所占地為一般耕地。

同時，上述兩地自然資源局工作人員均表示，縣農(nóng)業(yè)局確權(quán)不完全準確。

有村民簽“空白紙”協(xié)議，土地流轉(zhuǎn)程序簡單粗暴帶有“欺騙性”

在河南省駐馬店市泌陽縣楊家集鎮(zhèn)二鋪村，據(jù)多名村民反映，在基層的土地流轉(zhuǎn)中，村干部也會參與其中決定轄區(qū)內(nèi)土地是否流轉(zhuǎn)，且程序“簡單粗暴”。

一般由村委會“口頭相告”，還曾簽過“空白紙協(xié)議”。

泌陽縣楊家集鄉(xiāng)村民稱曾在土地流轉(zhuǎn)中被簽“空白紙協(xié)議”，簽名和手印最后被莫名印在承包合同上（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

二鋪村村民鄒某告訴記者，2014年，村干部拿著一張空白紙讓村民簽名和按手印，動員他把地流轉(zhuǎn)出去種樹，既可掙租金，還能拿退耕還林補貼。

最后因租金兌付不了，村民們?nèi)ムl(xiāng)政府討要說法，看到了自己曾在空白紙上的簽名和手印，竟然被印在了一份名為“林地經(jīng)營區(qū)承包合同”的協(xié)議上，并發(fā)現(xiàn)退耕還林補貼被村干部侵占，后經(jīng)縣林業(yè)部門核查后退回。

村民認為該協(xié)議在簽訂之初具有“欺騙性”，基層部門“鼓勵土地流轉(zhuǎn)種樹實為套取退耕還林補貼”。

記者走訪中發(fā)現(xiàn)，多地村民表示農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序混亂、不正規(guī)，大部分被租地農(nóng)民對流轉(zhuǎn)協(xié)議內(nèi)容不清楚，甚至未見過協(xié)議，或被要求直接在擬好的協(xié)議上簽字按手印。

但土地一旦被流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民便長期失去主動權(quán)。

據(jù)臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)一名自稱村一級的負責(zé)人透露，在實際操作中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序相對簡單，一般由鄉(xiāng)里下達到村里，村里再開會動員，對不在家或不識字的村民直接口頭傳達，農(nóng)民只需按手印簽訂合同后，便可以按時“領(lǐng)錢”。

私改用途破壞土壤，農(nóng)民哭求“別把土帶走”

村民：“種上經(jīng)濟林和草皮后，地毀了。”

“賣樹，賣草，但不賣土，別把土帶走！”

“正常播種、澆水施肥，長勢明顯不好，有些一個月了才十來公分。”在鄢陵縣周營南村，村民賈某嘆息不已。本來是基本農(nóng)田的四畝良田，流轉(zhuǎn)后種了幾年草皮，結(jié)果收回來后改種玉米時卻發(fā)現(xiàn)地被毀了：“不行了，土壞了，長不起來了，以后下一代、下下一代，想種好莊稼就更難了。”

多名村民稱，草皮種植對土壤破壞性強導(dǎo)致莊稼長勢不好（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

調(diào)查中，多名村民均表示，草皮種植對土壤破壞極大，既耗費大量養(yǎng)分，又破壞土壤結(jié)構(gòu)，每收割一茬草皮時，至少三公分厚的土壤被挖走，這些基本農(nóng)田的“口糧地”每年“扒掉好幾層”。

在鄢陵縣周營南村，土地承包方工作人員在收割草皮（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

記者注意到，在鄢陵縣周營南村一路邊，懸掛有“堅決制止耕地‘非農(nóng)化’，制止草坪種植”的條幅，落款是：鄢陵縣自然資源局宣。然而，在距離這個條幅附近，土地租賃承包方的人正在收割著綠油油的草皮。

“草皮種植成本低，效益高，一年至少收四次。”割草皮的人對記者說。

懸掛在草皮種植基地旁邊的宣傳條幅（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

種植經(jīng)濟林帶來的土壤破壞，讓臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)一些村民同樣感到了擔(dān)憂。

一名從事移樹臨時工的村民告訴記者，每挖走一棵樹就挖走一大坑土，土壤直徑從30公分到一米。“都是好地，咋不心疼？同意租地，可沒說把土挖走！都挖成了大窟窿，想種地也種不成了。”

在扶溝縣小王莊，一名駐村干部提到，前幾年市場經(jīng)濟較好的“種樹熱”已經(jīng)過氣了，隨著市場需求的衰退，一些承包公司紛紛“跑路”，確實留下很多后續(xù)問題。

我國《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不得改變承包土地的所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山認為：土地流轉(zhuǎn)亂象不但破壞耕地，毀壞子孫后代賴以生存的根基，影響糧食安全，還侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn)失控原因：“多為基層政績和經(jīng)濟效益”

我國最新修訂的《土地管理法》規(guī)定，嚴格保護永久基本農(nóng)田，嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。《基本農(nóng)田保護條例》亦有同樣規(guī)定。

2020年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》明確提出六種嚴禁的耕地“非農(nóng)化”行為。

同年11月，國務(wù)院辦公廳專門還印發(fā)了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，其中明確堅決防止耕地“非糧化”傾向，切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國家糧食安全的生命線。

此外，“要牢牢守住18億畝耕地紅線”“解決好種子和耕地問題”“建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”。在2020年中央經(jīng)濟工作會議上，有關(guān)糧食工作的內(nèi)容被多次提及。

然而，在河南一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地乃至基本農(nóng)田被無序流轉(zhuǎn)后，大量“非糧化”、“非農(nóng)化”現(xiàn)象卻屢禁不止。

那么，這些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么敢視法規(guī)于不顧而為所欲為呢？

在河南扶溝縣韭園鎮(zhèn)小王莊村，記者看到村委宣傳欄中的信息：小王莊行政村總耕地面積1034畝，土地已流轉(zhuǎn)1021畝，用途為外地人種植苗木。

另據(jù)“扶溝縣韭園鎮(zhèn)小王莊村永久基本農(nóng)田保護區(qū)”牌顯示，該村基本農(nóng)田面積為86.29公頃。折合土地1294.35畝。

扶溝縣小王莊村村委一宣傳欄顯示：小王莊行政村總耕地面積1034畝，土地已流轉(zhuǎn)1021畝，用途為外地人種植苗木（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

“扶溝縣韭園鎮(zhèn)小王莊村永久基本農(nóng)田保護區(qū)”標(biāo)志牌（央廣網(wǎng)記者 汪寧 攝）

該村一駐村干部承認，他們耕地大部分為基本農(nóng)田，其中1000多畝種植經(jīng)濟林和草皮，目前剩余300畝左右，下一步規(guī)劃繼續(xù)流轉(zhuǎn)種草。

基本農(nóng)田能否種樹種草、有無審批？其未回答，稱“農(nóng)民可騰出時間務(wù)工，還能拿地租提高收入。”

調(diào)查中記者發(fā)現(xiàn)，在近幾年公開資料中，出現(xiàn)諸多關(guān)于土地流轉(zhuǎn)帶來經(jīng)濟效益的相關(guān)宣傳。記者走訪多地看到，在鄉(xiāng)村道路上，車身顯示有“基本農(nóng)田巡查管護”字樣的執(zhí)法車輛來往穿梭，多處被占地塊旁邊，禁止耕地非農(nóng)化的條幅和立有“永久基本農(nóng)田保護區(qū)”標(biāo)志的保護牌格外顯眼。

土地承包戶認為：土地違規(guī)流轉(zhuǎn)不在少數(shù)，之所以未被制止，是因為地方政府為了提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟效益，突出政績，從而對違法現(xiàn)象管制不嚴。

泌陽縣自然資源局多名工作人員稱，耕地流轉(zhuǎn)種樹種草等類似現(xiàn)象在全省乃至全國都很常見，但不好監(jiān)管。“已經(jīng)種了，我們總不能去拔了吧。”一工作人員說。

早在2015年，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平就指出過，在農(nóng)村土地制度改革試點中要把好關(guān)，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。并對耕地保護工作作出了重要指示：“要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進土地流轉(zhuǎn)，像保護大熊貓一樣保護土地。”

今年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（2021年中央一號文件）指出，堅決守住18億畝耕地紅線。

嚴禁違規(guī)占用耕地和違背自然規(guī)律綠化造林、挖湖造景，嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，深入推進農(nóng)村亂占耕地建房專項整治行動，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。明確耕地和永久基本農(nóng)田不同的管制目標(biāo)和管制強度，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地，強化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

2021年9月1日起施行新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。

當(dāng)前，不少省份已下達通知對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”專項清理，重點清查違法違規(guī)占用耕地問題。然而在河南省臨潁縣、泌陽縣、扶溝縣等一些地區(qū)，這種土地流轉(zhuǎn)后失控的現(xiàn)象，依然隨處可見。

（原題：《農(nóng)民哭求“別把土帶走”！河南部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已失控》）