【編者按】

互聯(lián)網(wǎng)約租車與出租車等服務(wù)如何健康發(fā)展，既是輿論的熱點議題，亦是學(xué)界關(guān)注的焦點。本文系上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授馮蘇葦在3月9日同濟大學(xué)“滬港四校網(wǎng)約車論壇”上的主題發(fā)言。

澎湃新聞還將陸續(xù)發(fā)布“滬港四校網(wǎng)約車論壇”上的其余報告發(fā)言。

交通是人和物的空間移動。人們在空間移動，會有不同的出行方式，步行、自行車、摩托車、公交和自駕等。選擇何種出行方式，與個人的社會經(jīng)濟狀況、支付能力以及所處情境有關(guān)。收入不同的人，可供其選擇的常態(tài)出行方式，也就有數(shù)量差別。換句話說，出行方式是交通經(jīng)濟屬性和社會屬性的一種表現(xiàn)形式。

移動克服了空間障礙，就需要付出一定成本。我們把克服空間障礙付出的代價，稱作廣義交通成本，一次出行消耗的金錢、時間、體力、精力等，均包含在內(nèi)。付出的廣義成本與出行方式有關(guān)，即與人們的支付能力有關(guān)。

交通或出行的完成，不外乎四種方式：私人解決、購買服務(wù)、合作共享以及幾種方式混合。

私人解決是最常見的方式，我們依靠體力或個人交通工具，或步行，或騎車，或摩托，或自駕。購買服務(wù)，是指人們付錢乘坐出租車，專聘司機，或購買海陸空等公交服務(wù)。合作共享也很常見，如搭便車和合乘，兩人或幾個人一起使用同一交通工具，本著“利益共享，成本分擔(dān)”的原則，形成“利益共同體”。合作共享與購買服務(wù)最大的區(qū)別，在于其“非盈利性”，服務(wù)提供者有非盈利的動機和利他的愿望，而服務(wù)接受者則有分擔(dān)成本和風(fēng)險的責(zé)任，可謂“有福同享，有難同當”。

而從出行鏈的角度看，混合方式是前面三種方式的組合。

出租車屬于“購買服務(wù)”一類。運營方式包括巡游、非巡游和混合方式等。傳統(tǒng)的巡游方式，是出租車在道路上巡游招攬生意，乘客在路旁招揚。交易決策時，司乘雙方可“面對面”獲知信息：乘客看到出租車公司品牌、車輛型號、車況和司機等信息，出租車司機則看到乘客及其攜帶的行李，雙方依據(jù)這些信息進行交易決策。當然，也可以利用電話叫車。此外，出租車收費標準統(tǒng)一，一旦價格變動，涉及龐大的消費群體，因此需要公開聽證和廣泛告知。

相對于傳統(tǒng)巡游出租車，新型網(wǎng)約車采用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和手機應(yīng)用軟件，乘客利用互聯(lián)網(wǎng)或手機app叫車，司機接單后為乘客提供位移服務(wù)。新型網(wǎng)約車一般不巡游，交易決策通過網(wǎng)絡(luò)或手機app“顯示”。不過，從現(xiàn)實情況看，目前網(wǎng)約車可以巡游，巡游出租車也可以使用手機軟件，即存在介于巡游和非巡游之間的混合方式。

因此，就司乘信息對接和交易決策方式而言，現(xiàn)有的個體位移（運輸）服務(wù)包括招揚、電話、網(wǎng)絡(luò)和手機app等多種方式。當前，新型網(wǎng)約車異軍突起，給傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來不小的沖擊，如何對新型網(wǎng)約車實施有效監(jiān)管，是管理部門面臨的一項新挑戰(zhàn)。

顯然，從服務(wù)性質(zhì)看，網(wǎng)約車是傳統(tǒng)出租車服務(wù)的一種新業(yè)態(tài)。不妨將網(wǎng)約車的位移服務(wù)分解為交易決策和服務(wù)完成兩個環(huán)節(jié)。

首先，從司乘信息對接和交易決策方式看，互聯(lián)網(wǎng)和手機應(yīng)用軟件的出現(xiàn)，使出行服務(wù)的交易決策“前移”至網(wǎng)絡(luò)和手機app，網(wǎng)約車僅在交易決策環(huán)節(jié)發(fā)生了一些新變化：乘客和司機通過手機app提供的信息，彼此做出選擇，完成交易決策。

其次，從交通服務(wù)的完成過程看，網(wǎng)約車提供的服務(wù)，仍需要消費者支付廣義交通成本（金錢、時間、體力和精力等），通過購買網(wǎng)約車（司機+車輛）的服務(wù)，克服空間障礙。互聯(lián)網(wǎng)和手機app提供的信息，并沒有改變網(wǎng)約車“金錢換移動”的實質(zhì)性交換關(guān)系，乘客仍需支付金錢獲得位移服務(wù)。所以說，網(wǎng)約車利用信息技術(shù)改變了交易決策方式，但沒有改變位移服務(wù)的完成方式，提供的依舊是個人位移（運輸）服務(wù)，本質(zhì)上與出租車服務(wù)并無差異。

由此，對網(wǎng)約車移動服務(wù)的監(jiān)管，在監(jiān)管諸要素（車輛、司機、企業(yè)和行業(yè)等）上，應(yīng)與出租車監(jiān)管方式大體保持一致。一方面通過準入和過程監(jiān)管，確保個體移動服務(wù)的質(zhì)量，保障消費者可以購買到放心、滿意的出行服務(wù)，另一方面通過前置性安全監(jiān)管和服務(wù)投訴機制，降低服務(wù)提供過程中隱含風(fēng)險導(dǎo)致的社會成本，如事故風(fēng)險、交易糾紛、人身侵犯甚至犯罪行為等，一旦這些風(fēng)險事件發(fā)生，保障司乘之間有成本分擔(dān)、合理賠償、糾紛調(diào)解、法律追訴等回應(yīng)機制。

那么，作為一種新業(yè)態(tài)，網(wǎng)約車的監(jiān)管是否有一些特定理由？結(jié)合新業(yè)態(tài)的特征，網(wǎng)約車監(jiān)管需要考慮以下七個方面：

（1）外部性：與所有機動車一樣，網(wǎng)約車會產(chǎn)生空間占用、擁堵、尾氣和事故風(fēng)險等負外部性影響。由于近二十年來快速的機動化進程，我國許多城市正在遭遇這些困擾。在中國，出租車行業(yè)某種程度上是城市公共交通的組成部分，同時具有私人交通和公共交通的特點。無需置疑的是，高密度城市應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展公共交通、適度發(fā)展出租汽車，在這個意義上，出租車（包括網(wǎng)約車）的數(shù)量以及在出行模式分擔(dān)中所占比例，需要與城市交通總體發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，以遏制私人機動性進程對社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的長期負面影響。

（2）合規(guī)性：鑒于出租車行業(yè)長期運營形成的制度框架和管理經(jīng)驗，合規(guī)性要考慮，在多大程度上、哪些環(huán)節(jié)上，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車具有相似的監(jiān)管方式？又有哪些根本的不同？比如，與網(wǎng)約車相關(guān)的行業(yè)管理、經(jīng)營企業(yè)、司機和車輛的準入，是否符合出租車行業(yè)一般準入條款？相對傳統(tǒng)的出租車行業(yè)，如果放松網(wǎng)約車的準入條款，尤其需要權(quán)衡管制變更帶來的社會成本和收益，只有當社會收益明顯大于社會成本時，才能適用于放松管制的情形。

（3）市場秩序與公平競爭：大量私家車在短時間內(nèi)接入網(wǎng)約平臺，的確有效增加了位移服務(wù)的供給，消費者也有了更多選擇，人們出行的社會福利有所提高。但要考慮，在現(xiàn)有存量出租車市場下，網(wǎng)約車對市場需求的瓜分、出租車司機收入銳減的狀況，以及這種狀況的持續(xù)對傳統(tǒng)出租車行業(yè)的負面影響。值得思考的是，這是否有違新舊業(yè)態(tài)公平競爭的原則？傳統(tǒng)出租車行業(yè)在過去幾十年中，積累了豐富的行業(yè)管理經(jīng)驗，與此不同，在資本和補貼的大力推動下，網(wǎng)約車平臺快速野蠻生長，平臺企業(yè)發(fā)育過程中，內(nèi)部監(jiān)管能力有待提升，“自下而上”“司乘互治”的自監(jiān)管模式亟需引導(dǎo)，最終形成穩(wěn)定、有效的行業(yè)治理模式。網(wǎng)約車管理模式尚需經(jīng)受時間磨礪和市場檢驗。

（4）內(nèi)部性：內(nèi)部性是指，網(wǎng)約車運營過程中，合同關(guān)系中可能存在的、有違乘客或司機利益的隱含風(fēng)險。比如，司乘之間、司企之間確實存在合同關(guān)系，但在運輸服務(wù)完成過程中，交通事故、司乘糾紛等意外發(fā)生，該如何進行相應(yīng)賠償和調(diào)解？因此，監(jiān)管條款必須針對這些可能存在的隱含風(fēng)險，明確這些風(fēng)險一旦發(fā)生之后，平臺、司乘各方必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

（5）信息不對稱與點壟斷：網(wǎng)約車服務(wù)的創(chuàng)新，在于出行服務(wù)的交易決策“前移”至了網(wǎng)絡(luò)和手機app上。但服務(wù)過程仍存在一定的點壟斷特征與信息不對稱。比如，由于司乘在空間分布上有一定距離，不管是司機接單回應(yīng)需求，還是乘客等待司機的到來，都需要一定的時間。這個響應(yīng)時間決定了司乘彼此之間相互選擇時，總是面臨有限數(shù)量的乘客或司機，而不像一個完全自由競爭的市場，交易決策和商品價格由數(shù)量眾多的買方和賣方、通過討價還價和充分競爭來形成。這種點壟斷特征，很大程度上制約了競爭的完全性與充分性，正是出租車行業(yè)監(jiān)管的主要動因。又比如，一些司乘個人信息的搜尋，需要付出額外成本，甚至有時司機（或乘客）會故意隱藏吸毒和犯罪記錄等信息。雖然網(wǎng)絡(luò)和手機app提供了司機和車輛的相關(guān)信息，但這些信息可能不充分、不準確，有礙市場交易。這需要從個案分析中，針對性完善當前的網(wǎng)約車監(jiān)管條款。

（6）弱自然壟斷特征與一般壟斷性：與水電氣等公用事業(yè)行業(yè)不同，出租車不是自然壟斷行業(yè)。按照投資去向，可以分為重資產(chǎn)型和輕資產(chǎn)型兩類。重資產(chǎn)型網(wǎng)約車企業(yè)具有資產(chǎn)沉沒性，會形成相對較弱的進入壁壘，這種弱的自然壟斷性質(zhì)是否可維持，將決定應(yīng)采用何種準入管制和價格管制措施。輕資產(chǎn)型網(wǎng)約車企業(yè)具有的一般壟斷性，是指新技術(shù)和資本投入帶來的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，以及可能產(chǎn)生的一般壟斷經(jīng)營狀態(tài)對消費者利益的攫取，它適用于反壟斷情形。在制定監(jiān)管政策時，新業(yè)態(tài)中輕資產(chǎn)和重資產(chǎn)對應(yīng)的不同產(chǎn)業(yè)特征，亦需要審慎考慮加以區(qū)分。我們將另外撰文，詳細予以說明。

（7）普遍服務(wù)義務(wù)、公益性和公平性：即使新舊業(yè)態(tài)有了市場細分，仍無法回避規(guī)制對出租車普遍服務(wù)義務(wù)的保證職責(zé)。即，在服務(wù)提供中，要考慮對弱勢和特殊群體的關(guān)懷和照顧，不管乘客是否使用互聯(lián)網(wǎng)和app，都應(yīng)有機會獲得同等質(zhì)量的服務(wù)。尤其在突發(fā)緊急狀況下，規(guī)制應(yīng)該對優(yōu)先享受服務(wù)的次序做出必要安排。再者，相比傳統(tǒng)出租車相對固定的定價機制，網(wǎng)約車的動態(tài)定價導(dǎo)致了消費者負擔(dān)的不確定性，或有違出租車行業(yè)的“公益性”定位和“公平性”準則。這些問題仍需要仔細研究，做出判斷。

總之，一方面，由于網(wǎng)約車出現(xiàn)，消費者叫車更方便，候車更省時，選擇趨于多樣化，出行有了新體驗，在資本和補貼的激勵下，逐步形成了新的市場偏好和市場細分。但另一方面，在新業(yè)態(tài)下，私家車涌入出租車市場，加劇了市場競爭白熱化，短期內(nèi)難以形成有序的市場規(guī)則和公平環(huán)境。恰是這些問題和沖突的存在，給公共政策留出了“可作為”的空間。

由于各個城市個體機動化業(yè)態(tài)存在較大差異，在網(wǎng)約車快速推進中，傳統(tǒng)出租車行業(yè)均受到不同程度的沖擊，最后的產(chǎn)業(yè)格局也將大相徑庭。一些城市的出租車行業(yè)或被網(wǎng)約車取代，另一些城市出現(xiàn)新舊業(yè)態(tài)“平分天下”的局面，還有的城市回歸傳統(tǒng)出租車市場。這亟需各級政府“由上至下”制定新的準入和交易規(guī)則，進行合理引導(dǎo)和有效干預(yù)，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，切實保護消費者利益，推動出租車行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（作者系上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授、公共政策模擬與仿真實驗室主任，公共政策與治理研究院雙聘研究員，研究方向為交通經(jīng)濟與政策、城市交通管理。）