作者：中大咨詢研究院梁卓銳、鄒靖之

來源：中大咨詢（zhongdaguanlizixun）

引言：

橫琴新區(qū)是粵港澳大灣區(qū)重大合作平臺，推進(jìn)橫琴粵澳深度合作區(qū)開發(fā)開放既是深入實(shí)施《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的重點(diǎn)舉措，也是豐富“一國兩制”實(shí)踐的重大部署。

自2009年橫琴新區(qū)設(shè)立以來，習(xí)近平總書記已經(jīng)4次登島視察，就橫琴開發(fā)建設(shè)和促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，維護(hù)港澳長期繁榮穩(wěn)定作出重要指示。

9月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（下文簡稱《方案》），進(jìn)一步推進(jìn)橫琴新區(qū)開發(fā)建設(shè)，從中透露了中央兩方面的意圖：

一方面是堅(jiān)持橫琴新區(qū)建設(shè)的初心，通過深化粵澳合作，為澳門產(chǎn)業(yè)多元化創(chuàng)造空間，持續(xù)推動“一國兩制”新實(shí)踐；

另一方面，借助“一國兩制”的制度優(yōu)勢，持續(xù)探索我國自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)路徑，進(jìn)一步提升我國對外開放水平，促進(jìn)我國構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。

? 中大咨詢研究院宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究組原創(chuàng)出品，作者：梁卓銳 鄒靖之。

一、“一國兩制”新實(shí)踐

為澳門產(chǎn)業(yè)適度多元化創(chuàng)造空間是橫琴新區(qū)設(shè)立的初心。

澳門雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴博彩業(yè)，2019年澳門博彩業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重超過45%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一問題突出。近年來，澳門博彩業(yè)發(fā)展勢頭趨緩，2017-2019年產(chǎn)業(yè)增加值平均增速約為-7%（圖1），對澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大影響。

尤其是2020年新冠疫情的發(fā)生，博彩業(yè)受到巨大沖擊，澳門經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)明顯下滑，2020年澳門GDP為1943.98億澳門元，同比下降56.3%（圖2）。

繼續(xù)豐富產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，是澳門持續(xù)繁榮關(guān)鍵。

圖1 2019年澳門主要產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重及近3年平均增速。數(shù)據(jù)來源：澳門統(tǒng)計(jì)局

圖2 近年澳門地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)模。數(shù)據(jù)來源：澳門統(tǒng)計(jì)局

橫琴新區(qū)方面，自設(shè)立以來，尤其是2015年橫琴自貿(mào)區(qū)掛牌后，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，2020年橫琴新區(qū)GDP為468.07億元，較2016年增長197.3%，GDP占珠海市比重達(dá)到13.44%。

但仍有巨大發(fā)展空間，尤其是工業(yè)發(fā)展方面，2020年橫琴新區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值僅為45.93億元，近四年幾乎沒有增長，占珠海市規(guī)模以上工業(yè)增加值的比值僅為3.83%，合作平臺的功能有待發(fā)揮。

圖3 近年橫琴新區(qū)GDP及規(guī)模以上工業(yè)增加值增長情況

二、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系是落實(shí)“一國兩制”新實(shí)踐的關(guān)鍵舉措

針對橫琴新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與澳門產(chǎn)業(yè)多元化需求，《方案》提出橫琴新區(qū)要發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新產(chǎn)業(yè)（圖4），重點(diǎn)發(fā)展四大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域板塊。

圖4 《方案》明確的橫琴新區(qū)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域

科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)

《廣東制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”規(guī)劃》明確了珠海市“十四五”期間，作為核心城市重點(diǎn)發(fā)展新一代信息技術(shù)、智能家電、軟件與信息服務(wù)、生物醫(yī)藥與健康等四大戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，以及半導(dǎo)體與集成電路、高端裝備制造、前沿新材料、精密儀器等四大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

《方案》重點(diǎn)明確橫琴新區(qū)將大力集成電路、電子元器件、新材料、新能源、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥等八大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域板塊，結(jié)合廣東制造業(yè)“十四五”規(guī)劃對珠海市的產(chǎn)業(yè)布局，可以預(yù)期橫琴新區(qū)將成為珠海市乃至廣東省在集成電路、新材料、新能源、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的核心地區(qū)。

文旅會展貿(mào)易產(chǎn)業(yè)

橫琴新區(qū)作為中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的三大片區(qū)之一，文旅會展貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)是其實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)功能的重要產(chǎn)業(yè)。

《方案》提出橫琴新區(qū)將重點(diǎn)發(fā)展休閑度假、會議展覽、體育賽事觀光、休閑養(yǎng)生、康復(fù)醫(yī)療等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以提升橫琴新區(qū)的服務(wù)功能。

不久前，習(xí)近平總書記在中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會全球服務(wù)貿(mào)易峰會致辭表示，要“在全國推進(jìn)實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，探索建設(shè)國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”，此次《方案》的出臺，預(yù)示著橫琴新區(qū)很大機(jī)會將成為建設(shè)國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的試點(diǎn)。

中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)

中醫(yī)藥和毛坯鉆石加工等產(chǎn)業(yè)是澳門的特色產(chǎn)業(yè)，此次《方案》通過明確支持上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為澳門這兩大特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利空間。其中，《方案》對中醫(yī)藥產(chǎn)品、食品及保健品等強(qiáng)監(jiān)管領(lǐng)域，提出了標(biāo)志、上市審批、生產(chǎn)基地建設(shè)等方面的支持，預(yù)示著內(nèi)地與澳門在制度和法規(guī)等方面接軌正在提速。

現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)

《廣東省金融改革發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出打造珠海─澳門跨境金融合作示范區(qū)。此次《方案》著重提出支持橫琴新區(qū)打造中國－葡語國家金融服務(wù)平臺，支持澳門在合作區(qū)創(chuàng)新發(fā)展財(cái)富管理、債券市場、融資租賃等現(xiàn)代金融業(yè)，與廣東金融改革“十四五”規(guī)劃形成呼應(yīng)，將為橫琴新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的金融和資本支持。

三、完善合作機(jī)制是落實(shí)“一國兩制”新實(shí)踐的關(guān)鍵保障

橫琴新區(qū)是澳門政府利用廣東空間資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)空間拓展的平臺。

就經(jīng)濟(jì)層面，與飛地經(jīng)濟(jì)或離地經(jīng)濟(jì)等模式相近。但橫琴新區(qū)又有其特殊性，是在“一國兩制”的框架下實(shí)施的離岸經(jīng)濟(jì)，除了涉及稅收問題，還包括制度、法律、規(guī)則等方面的融合對接。針對上述問題，《方案》重點(diǎn)提出兩大關(guān)鍵舉措：

一是對合作區(qū)進(jìn)行分區(qū)分類施策管理。

“澳門大學(xué)橫琴校區(qū)和橫琴口岸澳門管轄區(qū)，由全國人大常委會授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府管理，適用澳門有關(guān)制度和規(guī)定，與其他區(qū)域物理圍網(wǎng)隔離；”“粵澳雙方共商共建共管共享區(qū)域采用電子圍網(wǎng)監(jiān)管和目錄清單方式，對符合條件的市場主體，實(shí)施特殊政策。”

二是完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，粵澳雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會，并采取雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區(qū)行政長官共同擔(dān)任。在合作區(qū)管委會下設(shè)執(zhí)行委員會，履行合作區(qū)的國際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、民生管理等職能。執(zhí)行委員會主要負(fù)責(zé)人由澳門特別行政區(qū)政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協(xié)助做好涉及廣東省事務(wù)的協(xié)調(diào)工作

通過上述舉措，一方面明確廣東與澳門雙方的主體責(zé)任，上述舉措基本形成了“澳門主導(dǎo)建設(shè)管理，廣東主導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)”的模式，這與橫琴新區(qū)“為澳門產(chǎn)業(yè)適度多元化創(chuàng)造空間”的定位相匹配，通過給予澳門方充分的建設(shè)自主權(quán)，以澳門政府為主體推動橫琴新區(qū)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)澳門產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，同時(shí)發(fā)揮廣東作為“東道主”的監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，確保相關(guān)建設(shè)在符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的框架下順利推進(jìn)。

另一方面確定了很高的行政管理級別，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下成立管委會，由廣東省長和澳門特別行政區(qū)行政長官共同擔(dān)任管委會主任，確立合作區(qū)管委會省部級行政級別，能夠在高層次進(jìn)行決策和事項(xiàng)協(xié)調(diào)，對于加快推進(jìn)合作區(qū)建設(shè)提供良好的機(jī)制環(huán)境。

四、自貿(mào)區(qū)建設(shè)新探索

建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)我國是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢，實(shí)行更加積極主動開放戰(zhàn)略的一項(xiàng)重大舉措，具有先行先試、深化改革、擴(kuò)大開放等重要意義。2013年9月至2020年9月，我國已經(jīng)分多批次批準(zhǔn)了21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（圖5），形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢。

圖5 中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立進(jìn)程。數(shù)據(jù)來源：公開數(shù)據(jù)整理

自貿(mào)區(qū)的建設(shè)取得了巨大成效，自2013年上海自貿(mào)區(qū)成立以來，國家層面已累計(jì)向全國或特定區(qū)域復(fù)制推廣260制度創(chuàng)新成果，地方層面在省份內(nèi)推廣了1151項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，推動了投資、金融、貿(mào)易等領(lǐng)域管理制度的進(jìn)一步優(yōu)化和開放水平的不斷提升。

但當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展仍存在若干問題和短板[1]：

· 對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則有待提高，復(fù)制推廣有待加強(qiáng)；

· 服務(wù)業(yè)開放程度不高，金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新不及預(yù)期；

· 政策創(chuàng)新水平有待提高，制度、規(guī)則層面創(chuàng)新有待加強(qiáng)。

橫琴新區(qū)作為中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)三大片區(qū)之一，在“一國兩制”框架下，具有其獨(dú)特地位。

一方面可利用主權(quán)范疇“一個(gè)國家”的主體地位，協(xié)調(diào)境內(nèi)外制度規(guī)則制定，推進(jìn)雙方共商共建共享。

另一方面利用貿(mào)易范疇“兩種制度”的特點(diǎn)，對自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新進(jìn)行大膽探索。此次《方案》出臺，正是看到了橫琴新區(qū)的這種優(yōu)勢，以此為契機(jī)，推動自貿(mào)區(qū)建設(shè)新探索，其主要舉措有：

●  建立貨物“一線”放開、“二線”管住的管理模式。

“一線”放開方面，主要包括繼續(xù)落實(shí)“一線”進(jìn)出的貨物備案管理、研究調(diào)整橫琴不予免（保）稅貨物清單政策等；

“二線”管住方面，主要包括“二線”進(jìn)入內(nèi)地的免（保）稅貨物稅收征收，以及合作區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)貨物征稅規(guī)則等。通過明確管理模式，簡化征稅規(guī)則，避免多區(qū)重疊帶來的關(guān)稅管理問題。

●  提升橫琴新區(qū)的人才與企業(yè)的聚集能力。

一是加強(qiáng)企業(yè)支持力度，對符合條件的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，并將有利于澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的產(chǎn)業(yè)全部納入政策范圍；

二是強(qiáng)化人才吸引和集聚，如對在合作區(qū)工作的境內(nèi)外高端人才和緊缺人才，其個(gè)人所得稅負(fù)超過15%的部分予以免征；

三是完善橫琴新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，吸引澳門居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并加強(qiáng)與澳門社會民生合作；

四是提高人員通關(guān)便利性，包括加快推進(jìn)澳門大學(xué)橫琴校區(qū)與橫琴口岸的專用通道建設(shè)，探索在澳門大學(xué)橫琴校區(qū)與合作區(qū)之間建設(shè)新型智能化口岸等。

●  創(chuàng)新金融監(jiān)管。

探索構(gòu)建電子圍網(wǎng)系統(tǒng)，推動合作區(qū)金融市場率先高度開放，包括：在合作區(qū)內(nèi)探索跨境資本自由流入流出和推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換、實(shí)現(xiàn)銀行真實(shí)性審核從事前審查轉(zhuǎn)為事后核查、按照準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單模式簡化管理、完善企業(yè)發(fā)行外債備案登記制管理等。

●  完善市場準(zhǔn)入制度，加快與國際接軌。

包括：嚴(yán)格落實(shí)“非禁即入”，對具有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，原則上取消許可和審批，建立健全備案制度；不斷放寬各類投資者在合作區(qū)開展投資貿(mào)易的資質(zhì)要求、持股比例、行業(yè)準(zhǔn)入等限制等。

●  促進(jìn)國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動。

數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流通已經(jīng)成為對外開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對數(shù)據(jù)跨境流通，《方案》提出開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，研究建設(shè)固網(wǎng)接入國際互聯(lián)網(wǎng)的綠色通道，探索形成既能便利數(shù)據(jù)流動又能保障安全的機(jī)制。

可以看出，上述舉措對于當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)普遍存在的問題具有很強(qiáng)的針對性，隨著上述舉措在橫琴新區(qū)的試點(diǎn)成功，將很大可能在全國自貿(mào)區(qū)乃至全國范圍進(jìn)行推廣。

五、結(jié)尾

橫琴新區(qū)作為內(nèi)地兩個(gè)與特別行政區(qū)緊密相連的自貿(mào)區(qū)之一（另一個(gè)為前海），在“一國兩制”的框架下，其創(chuàng)新與發(fā)展空間巨大，而且作為粵港澳大灣區(qū)的重要合作平臺，在《方案》的推動下，發(fā)展前景可觀，未來可期。

[1] 陸燕，自貿(mào)區(qū)建設(shè)成效、問題及發(fā)展方向，人民論壇

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