30名全國人大代表聯名提出制定《長江法》的議案，希望能夠盡快將其列入人大立法計劃。

去年的人大會上，呂忠梅等30名代表已經提出過制定《長江法》的議案，并已作為議案交由全國人大人口環境資源委員會審查，要真正列入人大立法計劃還需要一個過程。

目前，全國人大人口資源與環境委員會將制定《長江法》列為立法調研項目。2015年國家社科基金將制定《長江法》作為國家人文社會科學重大項目予以立項。

呂忠梅代表。  澎湃新聞記者 刁凡超 圖

3月7日，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）專訪了全國人大代表、第十二屆全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅，她是《長江法》國家重大項目課題組首席專家，也是連續兩年領銜提出制定《長江法》議案的人大代表。

呂忠梅認為，開發過程中要把長江保護好，“長江如果沒了，經濟帶也就不存在了。”

長江流域如何在大保護的前提下進行開發？呂忠梅以項目審批為例稱，如果沒有一個整體規劃和統一的執行機制，而是由各地方、各部門自己去批，結果可能是“不可收拾”。

所以長江流域經濟帶不僅要有合理的規劃，還需要嚴格的權力約束讓這個規劃落地，長江法的制定就是起到這樣一個作用。

不是要為每一條流域都制定一部法律

澎湃新聞：為制定《長江法》您調研了十幾年，也呼吁了好幾年。

呂忠梅：對，呼吁了十多年，最早提出制定《長江法》是在2003年我第一次當選為第十屆全國人大代表時。去年領銜提出的制定《長江法》議案也已經大會審查通過，不過要想列入立法計劃還需要一個過程，在這個過程中，我還繼續提議案。修訂《環保法》的議案，是呼吁了十幾年才啟動的。

澎湃新聞：為什么要單獨為長江立法？

呂忠梅：長江流域涉及19個省、4億多人口，占中國經濟總量三分之一那么大，如果長江流域開發造成的生態破壞達到不可遏制局面，對中國的影響是毀滅性的。所以為什么黨和國家領導人都強調一定要把大保護放到大開發前面，強調要在保護中開發，在開發中保護，一定要處理好這個關系。如果在開發過程中不保護好長江，長江沒了，我們的經濟帶也就不存在了。所以，長江法作為流域法最重要的任務就是要處理好流域內的各種利益關系。

長江流域如何在大保護的前提下進行開發，我認為在決策者層面非常清醒，公眾也不會希望等到長江毀掉了再去談保護，所以大家的保護意識都有。但具體到項目審批的時候，如果沒有一個整體的規劃和統一執行機制，而是由各地方、各部門自己去批，批下來的結果可能就是“不可收拾”。所以長江經濟帶不僅要有合理的規劃，還需要嚴格的權力約束讓這個規劃落地，長江法的制定就是起到這樣一個作用。

澎湃新聞：長江水利委員會（下稱“長江委”）不能處理這些關系嗎？

呂忠梅：長江委是水利部的派出機構，代表中央對長江流域實施管理，負責制定流域規劃、防洪抗旱、河道管理、水利工程建設等工作。

但是，由于歷史的原因，長江委目前是一個政、事、企未明確的機構，《防洪法》、《水法》賦予了其監管職能，但同時它又是一個事業單位，還有下屬企業。這樣一種“混合型”機構如何中立、公正的履行管理職能？這是個非常大的問題，流域機構到底應該在法律上如何定位，這不是《水法》和《水污染防治法》可以解決的問題。

長江流域有上中下游，有左右岸，有干流、有支流，有生活水、生態水、生產水，這里面有十分復雜的利益關系，需要建立規則來平衡，制定法律是協調利益關系的最正式方式。

另外，長江流域不僅僅是水資源利用問題，而是包括流域產業結構、人口布局、經濟規模等諸多與水資源相關的開發和利用問題，在這個過程中，更需要立足于長江流域的生態安全，以法律的形式確定長江流域的開發、利用、保護主體的權利義務、職責權限，建立有效的體制機制。

澎湃新聞：新《環保法》已經實施，《水污染防治法》正在修訂，這些法律不夠嗎？

呂忠梅：不夠，因為長江經濟帶開發問題不僅僅是污染問題，也不僅僅是保護的問題，而是從法律上界定保護與開發、保護與利用、保護與保存的關系問題。長江經濟帶涉及這么大的經濟總量、這么多的人口、這么多的地方政府、這么多的企業。從政府的角度而言，涉及長江經濟帶保護職責的部門有多個，但各部門保護的目標是不一樣的。比如農業部門要保護長江的漁業，交通部門要保護航道，旅游部門要保護風景，但這些部門的保護與生態保護的目標有時是不一致甚至沖突的。比如，保護漁業的目標之一是要提高魚產量，有可能為了提高產量而過度捕撈，導致魚類數量減少甚至滅絕。

因此，我將《長江法》定位為一部流域保護與開發的綜合法，它既不是傳統意義上的資源法、也不是傳統意義上的保護法。

澎湃新聞：為長江流域制定一部法，那黃河流域、珠江流域是不是也要制定？

呂忠梅：這是很多人都在問的一個問題。我也看到有人提出要將長江、黃河等流域機構都升格為正部級機構。從我們的研究來看，為長江立法不等于為中國的每一條流域都立法。我們必須回答的問題之一就是為什么只需要為長江立法。

我們已經對流域立法比較成功的國家和地區，比如美國、日本、澳大利亞、歐盟的流域立法進行了認真的梳理，發現了一個特別有意思的現象：這些國家都有流域特別立法，但沒有一個國家為每一條流域都立法。一個流域是否需要制定特別的法律，是有條件的，也是與國家的發展戰略緊密相連的。

我們認為，從國家發展戰略層面、從長江流域在中國未來發展中的地位、從長江流域開發利用和保護利益的特殊性等方面綜合衡量，長江流域符合制定特別法的條件。我們的結論非常清楚，雖然提出了要制定《長江法》，但不會簡單的說為中國的每個流域都制定一部法律。

制定了十幾年的研究計劃

澎湃新聞：長江流域不同的功能區、各方利益需要做哪些梳理？

呂忠梅：“十三五”時期，國家會為長江經濟帶發展制定專門規劃，去年，國務院召開了制定長江經濟帶戰略規劃的相關會議。我們正在根據規劃進行梳理。首先是長江流域不同區域的功能定位；其次，是長江經濟帶不同地區的發展階段與發展任務；再次，是政府相關管理部門在長江經濟帶發展中應該擁有的職責與權限。如果說，未來的法律，需要設立一個特別授權的流域管理機構，這個機構與現有的長江委之間有什么不同？它應該被賦予哪些權力？這個機構與各地方政府的相關機構的關系應該是怎樣的？。

還有一個非常重要的問題是，在國家的發展戰略中，市場機制如何發揮決定性作用，長江流域的各種不同水體，比如干流與支流、湖泊與濕地的保護和開發利用也不會是完全相同的，大量的市場主體在長江經濟帶開發、利用和保護過程中應享有哪些權利？同時，要承擔哪些保護的義務，這就涉及到《長江法》與民法、經濟法、行政法、刑法等多領域法律的銜接問題，這也非常復雜。

澎湃新聞：這些關系聽起來很復雜。

呂忠梅：所以，我們對長江法的研究做了十幾年，現在提出制定《長江法》的議案，既不是一時興起，也沒有打算一夜之間完成。目前，我們已經完成了流域立法的學術、理論梳理，包括各個國家流域立法的制度梳理。完成了長江流域立法需求的前期調研，完成了對長江流域已有法律、法規、規章實施情況的分析評價，也對《長江法》的立法結構進行了較為充分的論證。下一步，我們還會繼續進行實地調研，以問題為導向找準立法需求；另外，我們也會邀請經濟學、管理學、社會學等不同領域的學者加入研究工作，我們進行立法前的充分評估，對立法可能產生的經濟影響、社會影響等進行論證。比如，我們會借鑒國外的立法評估技術，對重要法律制度可能產生的經濟利益沖突、社會效益、執行成本等問題進行研究，以保證制定出來的法律具有可實施性并且能夠具有“正能量”。在這些研究的基礎上，最后完成這部法律。

澎湃新聞：前期的論證工作做完了？

呂忠梅：對，從課題研究的角度，我們已經做完了前期論證。包括對中國水管理理論和實踐的歷史背景分析，我們將新中國成立以來的水管理分為了五個歷史階段。長江委的職能實際上是隨著不同的歷史時期逐步拓展的，最開始它作為水利部的派出機構，最重要的職能是防洪；后來因為出現了污染，就成立了水資源保護局，開始防治水污染；但這個時候，常委主要管的是水量，且沒有法律明確授權，從性質上講，長委是一個技術咨詢機構，并沒有行政管理職能。后來，國家制定《防洪法》、《水法》，逐步賦予其管理職能，到2002年《水法》修訂時，賦予流域機構水資源統一管理職能，既管水量、又管水質，并明確授予了七項職能。就這樣，長委從管水量、到管水質、再到管長江資源開發利用（比如河道采砂）逐步變成了一個綜合治理機構，但常委的水資源保護局實行的是水利部、環保部雙重業務領導。這種梳理對于將來立法剝離長江委的非監管職能、合理授權是非常有意義的。

第二塊是對現有立法的分析評估。除了對國外的流域立法進行收集整理外，對我國的流域立法歷史與現狀我們也進行了全面分析。2001年，由長江委主導制定的《長江河道采砂管理條例》，實際上第一個長江流域的行政法規，然后是《太湖流域條例》，它作為國務院頒布的行政法規，進行了流域綜合立法的探索，目前的實施情況良好。當然，我們也還有其他流域立法，比如《淮河流域污染防治條例》，就是一個不成功的典型。對于這些已有立法的分析評估，有利于我們吸取經驗教訓。

目前是制定《長江法》非常好的時機

澎湃新聞：你認為現在制定《長江法》的時機成熟了嗎？

呂忠梅：從時代背景來看，目前是非常好的立法時機。“長江經濟帶”發展戰略處于實施初期，國家明確了保護優先放的戰略，這就明確了《長江法》的價值取向。

從前期基礎看，長江流域的立法研究已經有了很好的基礎。長江委已經積累了十幾年的調查和研究成果，他們曾委托有關科研機構，起草過《長江法建議稿》，積累了豐富的經驗。我們這個團隊，從1996年開始從事長江水資源保護問題研究，先后參與了《水污染防治法》、《水法》、《環境保護法》等多部國家法律的制定和論證工作；直接參與了《湖北省水污染防治條例》、《湖北省湖泊保護條例》等地方立法工作，在這些立法中，都將流域綜合管理、流域協調協同理念納入，并從理論上提供了支撐。應該說，這些積累也為長江法的制定提供了基礎。

下一步的工作就是要把“事理”轉換成“法理”，把“理論”轉化為“實踐”，把長江經濟帶發展“保護優先”的理念變成合理的制度安排，契合國家發展戰略的需求，并切實保障長江經濟帶的生態安全和可持續發展。

澎湃新聞：人大環資委對制定《長江法》持什么樣的態度？

呂忠梅：他們態度很積極，也啟動了相關的立法調研工作。

澎湃新聞：接下來還要做哪些工作？

呂忠梅：我們準備從今年開始，集中一段時間對長江流域進行實地調研。從整體上把握流域的不同河段、不同水體面臨的不同問題，比如有些生態敏感區是否需要建立特別保護區，禁止開發；有些地方是否限制開發，限制什么、采取何種限制措施？有些地方可以開發，但生態保護的底線在哪里？所以，調研任務還很重。在調研的基礎上，我們會梳理主要問題，并根據不同的問題召開若干研討會，充分聽取各方面的利益訴求和意見建議，盡可能的在立法時不遺漏、不放棄各種利益訴求，只有這樣，才可能進行充分的利益溝通和利益平衡，制定一部好的法律。

希望這部法律能夠與長江經濟帶發展戰略規劃同步推進。現在，我們提議案、向媒體發聲，就是想讓各部門、全社會形成長江經濟帶發展戰略的實施必須立法先行、于法有據的共識，希望大家一起來推動《長江法》的盡快出臺。

（實習生朱美仙、藤藝菲、張蓓、趙婧怡對本文亦有貢獻）