30名全國人大代表聯(lián)名提出制定《長江法》的議案，希望能夠盡快將其列入人大立法計劃。

去年的人大會上，呂忠梅等30名代表已經(jīng)提出過制定《長江法》的議案，并已作為議案交由全國人大人口環(huán)境資源委員會審查，要真正列入人大立法計劃還需要一個過程。

目前，全國人大人口資源與環(huán)境委員會將制定《長江法》列為立法調(diào)研項目。2015年國家社科基金將制定《長江法》作為國家人文社會科學(xué)重大項目予以立項。

呂忠梅代表。  澎湃新聞記者 刁凡超 圖

3月7日，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）專訪了全國人大代表、第十二屆全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅，她是《長江法》國家重大項目課題組首席專家，也是連續(xù)兩年領(lǐng)銜提出制定《長江法》議案的人大代表。

呂忠梅認為，開發(fā)過程中要把長江保護好，“長江如果沒了，經(jīng)濟帶也就不存在了。”

長江流域如何在大保護的前提下進行開發(fā)？呂忠梅以項目審批為例稱，如果沒有一個整體規(guī)劃和統(tǒng)一的執(zhí)行機制，而是由各地方、各部門自己去批，結(jié)果可能是“不可收拾”。

所以長江流域經(jīng)濟帶不僅要有合理的規(guī)劃，還需要嚴格的權(quán)力約束讓這個規(guī)劃落地，長江法的制定就是起到這樣一個作用。

不是要為每一條流域都制定一部法律

澎湃新聞：為制定《長江法》您調(diào)研了十幾年，也呼吁了好幾年。

呂忠梅：對，呼吁了十多年，最早提出制定《長江法》是在2003年我第一次當選為第十屆全國人大代表時。去年領(lǐng)銜提出的制定《長江法》議案也已經(jīng)大會審查通過，不過要想列入立法計劃還需要一個過程，在這個過程中，我還繼續(xù)提議案。修訂《環(huán)保法》的議案，是呼吁了十幾年才啟動的。

澎湃新聞：為什么要單獨為長江立法？

呂忠梅：長江流域涉及19個省、4億多人口，占中國經(jīng)濟總量三分之一那么大，如果長江流域開發(fā)造成的生態(tài)破壞達到不可遏制局面，對中國的影響是毀滅性的。所以為什么黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都強調(diào)一定要把大保護放到大開發(fā)前面，強調(diào)要在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，一定要處理好這個關(guān)系。如果在開發(fā)過程中不保護好長江，長江沒了，我們的經(jīng)濟帶也就不存在了。所以，長江法作為流域法最重要的任務(wù)就是要處理好流域內(nèi)的各種利益關(guān)系。

長江流域如何在大保護的前提下進行開發(fā)，我認為在決策者層面非常清醒，公眾也不會希望等到長江毀掉了再去談保護，所以大家的保護意識都有。但具體到項目審批的時候，如果沒有一個整體的規(guī)劃和統(tǒng)一執(zhí)行機制，而是由各地方、各部門自己去批，批下來的結(jié)果可能就是“不可收拾”。所以長江經(jīng)濟帶不僅要有合理的規(guī)劃，還需要嚴格的權(quán)力約束讓這個規(guī)劃落地，長江法的制定就是起到這樣一個作用。

澎湃新聞：長江水利委員會（下稱“長江委”）不能處理這些關(guān)系嗎？

呂忠梅：長江委是水利部的派出機構(gòu)，代表中央對長江流域?qū)嵤┕芾恚撠熤贫饔蛞?guī)劃、防洪抗旱、河道管理、水利工程建設(shè)等工作。

但是，由于歷史的原因，長江委目前是一個政、事、企未明確的機構(gòu)，《防洪法》、《水法》賦予了其監(jiān)管職能，但同時它又是一個事業(yè)單位，還有下屬企業(yè)。這樣一種“混合型”機構(gòu)如何中立、公正的履行管理職能？這是個非常大的問題，流域機構(gòu)到底應(yīng)該在法律上如何定位，這不是《水法》和《水污染防治法》可以解決的問題。

長江流域有上中下游，有左右岸，有干流、有支流，有生活水、生態(tài)水、生產(chǎn)水，這里面有十分復(fù)雜的利益關(guān)系，需要建立規(guī)則來平衡，制定法律是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的最正式方式。

另外，長江流域不僅僅是水資源利用問題，而是包括流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口布局、經(jīng)濟規(guī)模等諸多與水資源相關(guān)的開發(fā)和利用問題，在這個過程中，更需要立足于長江流域的生態(tài)安全，以法律的形式確定長江流域的開發(fā)、利用、保護主體的權(quán)利義務(wù)、職責權(quán)限，建立有效的體制機制。

澎湃新聞：新《環(huán)保法》已經(jīng)實施，《水污染防治法》正在修訂，這些法律不夠嗎？

呂忠梅：不夠，因為長江經(jīng)濟帶開發(fā)問題不僅僅是污染問題，也不僅僅是保護的問題，而是從法律上界定保護與開發(fā)、保護與利用、保護與保存的關(guān)系問題。長江經(jīng)濟帶涉及這么大的經(jīng)濟總量、這么多的人口、這么多的地方政府、這么多的企業(yè)。從政府的角度而言，涉及長江經(jīng)濟帶保護職責的部門有多個，但各部門保護的目標是不一樣的。比如農(nóng)業(yè)部門要保護長江的漁業(yè)，交通部門要保護航道，旅游部門要保護風景，但這些部門的保護與生態(tài)保護的目標有時是不一致甚至沖突的。比如，保護漁業(yè)的目標之一是要提高魚產(chǎn)量，有可能為了提高產(chǎn)量而過度捕撈，導(dǎo)致魚類數(shù)量減少甚至滅絕。

因此，我將《長江法》定位為一部流域保護與開發(fā)的綜合法，它既不是傳統(tǒng)意義上的資源法、也不是傳統(tǒng)意義上的保護法。

澎湃新聞：為長江流域制定一部法，那黃河流域、珠江流域是不是也要制定？

呂忠梅：這是很多人都在問的一個問題。我也看到有人提出要將長江、黃河等流域機構(gòu)都升格為正部級機構(gòu)。從我們的研究來看，為長江立法不等于為中國的每一條流域都立法。我們必須回答的問題之一就是為什么只需要為長江立法。

我們已經(jīng)對流域立法比較成功的國家和地區(qū)，比如美國、日本、澳大利亞、歐盟的流域立法進行了認真的梳理，發(fā)現(xiàn)了一個特別有意思的現(xiàn)象：這些國家都有流域特別立法，但沒有一個國家為每一條流域都立法。一個流域是否需要制定特別的法律，是有條件的，也是與國家的發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連的。

我們認為，從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面、從長江流域在中國未來發(fā)展中的地位、從長江流域開發(fā)利用和保護利益的特殊性等方面綜合衡量，長江流域符合制定特別法的條件。我們的結(jié)論非常清楚，雖然提出了要制定《長江法》，但不會簡單的說為中國的每個流域都制定一部法律。

制定了十幾年的研究計劃

澎湃新聞：長江流域不同的功能區(qū)、各方利益需要做哪些梳理？

呂忠梅：“十三五”時期，國家會為長江經(jīng)濟帶發(fā)展制定專門規(guī)劃，去年，國務(wù)院召開了制定長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略規(guī)劃的相關(guān)會議。我們正在根據(jù)規(guī)劃進行梳理。首先是長江流域不同區(qū)域的功能定位；其次，是長江經(jīng)濟帶不同地區(qū)的發(fā)展階段與發(fā)展任務(wù)；再次，是政府相關(guān)管理部門在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中應(yīng)該擁有的職責與權(quán)限。如果說，未來的法律，需要設(shè)立一個特別授權(quán)的流域管理機構(gòu)，這個機構(gòu)與現(xiàn)有的長江委之間有什么不同？它應(yīng)該被賦予哪些權(quán)力？這個機構(gòu)與各地方政府的相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該是怎樣的？。

還有一個非常重要的問題是，在國家的發(fā)展戰(zhàn)略中，市場機制如何發(fā)揮決定性作用，長江流域的各種不同水體，比如干流與支流、湖泊與濕地的保護和開發(fā)利用也不會是完全相同的，大量的市場主體在長江經(jīng)濟帶開發(fā)、利用和保護過程中應(yīng)享有哪些權(quán)利？同時，要承擔哪些保護的義務(wù)，這就涉及到《長江法》與民法、經(jīng)濟法、行政法、刑法等多領(lǐng)域法律的銜接問題，這也非常復(fù)雜。

澎湃新聞：這些關(guān)系聽起來很復(fù)雜。

呂忠梅：所以，我們對長江法的研究做了十幾年，現(xiàn)在提出制定《長江法》的議案，既不是一時興起，也沒有打算一夜之間完成。目前，我們已經(jīng)完成了流域立法的學(xué)術(shù)、理論梳理，包括各個國家流域立法的制度梳理。完成了長江流域立法需求的前期調(diào)研，完成了對長江流域已有法律、法規(guī)、規(guī)章實施情況的分析評價，也對《長江法》的立法結(jié)構(gòu)進行了較為充分的論證。下一步，我們還會繼續(xù)進行實地調(diào)研，以問題為導(dǎo)向找準立法需求；另外，我們也會邀請經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等不同領(lǐng)域的學(xué)者加入研究工作，我們進行立法前的充分評估，對立法可能產(chǎn)生的經(jīng)濟影響、社會影響等進行論證。比如，我們會借鑒國外的立法評估技術(shù)，對重要法律制度可能產(chǎn)生的經(jīng)濟利益沖突、社會效益、執(zhí)行成本等問題進行研究，以保證制定出來的法律具有可實施性并且能夠具有“正能量”。在這些研究的基礎(chǔ)上，最后完成這部法律。

澎湃新聞：前期的論證工作做完了？

呂忠梅：對，從課題研究的角度，我們已經(jīng)做完了前期論證。包括對中國水管理理論和實踐的歷史背景分析，我們將新中國成立以來的水管理分為了五個歷史階段。長江委的職能實際上是隨著不同的歷史時期逐步拓展的，最開始它作為水利部的派出機構(gòu)，最重要的職能是防洪；后來因為出現(xiàn)了污染，就成立了水資源保護局，開始防治水污染；但這個時候，常委主要管的是水量，且沒有法律明確授權(quán)，從性質(zhì)上講，長委是一個技術(shù)咨詢機構(gòu)，并沒有行政管理職能。后來，國家制定《防洪法》、《水法》，逐步賦予其管理職能，到2002年《水法》修訂時，賦予流域機構(gòu)水資源統(tǒng)一管理職能，既管水量、又管水質(zhì)，并明確授予了七項職能。就這樣，長委從管水量、到管水質(zhì)、再到管長江資源開發(fā)利用（比如河道采砂）逐步變成了一個綜合治理機構(gòu)，但常委的水資源保護局實行的是水利部、環(huán)保部雙重業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這種梳理對于將來立法剝離長江委的非監(jiān)管職能、合理授權(quán)是非常有意義的。

第二塊是對現(xiàn)有立法的分析評估。除了對國外的流域立法進行收集整理外，對我國的流域立法歷史與現(xiàn)狀我們也進行了全面分析。2001年，由長江委主導(dǎo)制定的《長江河道采砂管理條例》，實際上第一個長江流域的行政法規(guī)，然后是《太湖流域條例》，它作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，進行了流域綜合立法的探索，目前的實施情況良好。當然，我們也還有其他流域立法，比如《淮河流域污染防治條例》，就是一個不成功的典型。對于這些已有立法的分析評估，有利于我們吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。

目前是制定《長江法》非常好的時機

澎湃新聞：你認為現(xiàn)在制定《長江法》的時機成熟了嗎？

呂忠梅：從時代背景來看，目前是非常好的立法時機。“長江經(jīng)濟帶”發(fā)展戰(zhàn)略處于實施初期，國家明確了保護優(yōu)先放的戰(zhàn)略，這就明確了《長江法》的價值取向。

從前期基礎(chǔ)看，長江流域的立法研究已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。長江委已經(jīng)積累了十幾年的調(diào)查和研究成果，他們曾委托有關(guān)科研機構(gòu)，起草過《長江法建議稿》，積累了豐富的經(jīng)驗。我們這個團隊，從1996年開始從事長江水資源保護問題研究，先后參與了《水污染防治法》、《水法》、《環(huán)境保護法》等多部國家法律的制定和論證工作；直接參與了《湖北省水污染防治條例》、《湖北省湖泊保護條例》等地方立法工作，在這些立法中，都將流域綜合管理、流域協(xié)調(diào)協(xié)同理念納入，并從理論上提供了支撐。應(yīng)該說，這些積累也為長江法的制定提供了基礎(chǔ)。

下一步的工作就是要把“事理”轉(zhuǎn)換成“法理”，把“理論”轉(zhuǎn)化為“實踐”，把長江經(jīng)濟帶發(fā)展“保護優(yōu)先”的理念變成合理的制度安排，契合國家發(fā)展戰(zhàn)略的需求，并切實保障長江經(jīng)濟帶的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

澎湃新聞：人大環(huán)資委對制定《長江法》持什么樣的態(tài)度？

呂忠梅：他們態(tài)度很積極，也啟動了相關(guān)的立法調(diào)研工作。

澎湃新聞：接下來還要做哪些工作？

呂忠梅：我們準備從今年開始，集中一段時間對長江流域進行實地調(diào)研。從整體上把握流域的不同河段、不同水體面臨的不同問題，比如有些生態(tài)敏感區(qū)是否需要建立特別保護區(qū)，禁止開發(fā)；有些地方是否限制開發(fā)，限制什么、采取何種限制措施？有些地方可以開發(fā)，但生態(tài)保護的底線在哪里？所以，調(diào)研任務(wù)還很重。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們會梳理主要問題，并根據(jù)不同的問題召開若干研討會，充分聽取各方面的利益訴求和意見建議，盡可能的在立法時不遺漏、不放棄各種利益訴求，只有這樣，才可能進行充分的利益溝通和利益平衡，制定一部好的法律。

希望這部法律能夠與長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃同步推進。現(xiàn)在，我們提議案、向媒體發(fā)聲，就是想讓各部門、全社會形成長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施必須立法先行、于法有據(jù)的共識，希望大家一起來推動《長江法》的盡快出臺。

（實習(xí)生朱美仙、藤藝菲、張蓓、趙婧怡對本文亦有貢獻）