3月5日，在全國“兩會”的政府工作報告中，2016年我國GDP增長目標設定為6.5-7%。這是繼2012年將經濟增長目標從保持多年的8%調降到7.5%，以及2015年進一步下調至7%之后，中央再一次下調經濟增長目標。而此前已經召開的省級“兩會”中，對于2016年的經濟增長目標，31個省當中，調低的有17個省，不變的有10個，另有兩個(吉林、黑龍江)逆勢，調高經濟增長目標。

每一年“兩會”召開前后，如何設定經濟增長目標，都會引起學術界和業界的廣泛討論，筆者在2014年全國“兩會”召開時，也曾著文闡述我國政府在經濟增長目標制定上遵循的一些邏輯（郭峰，2014）。而最近兩年，經濟增長目標的制定引起了學術界同仁的關注，開展了一些深度研究。因此，在前文基礎上，并結合學界最新研究，本文再次闡述我國政府經濟增長目標制定的邏輯，以饗讀者。

第一，經濟增長目標往往是當年經濟增長速度的下限

根據往年經驗，經濟增長目標往往可以理解為政府所能忍受的“合理區間”的“下限”。根據我們整理的1987年以來的歷年政府工作報告，經濟增長目標與實際經濟增長速度比較中，只有1989年、1998年以及2014年和2015年等少數幾年的經濟增長目標沒有實現，其它年份的經濟增長目標全部實現。

省級政府經濟增長目標的完成情況，也大抵如此。我們整理了自1995年以來的全國31個省的政府工作報告或國民經濟計劃中的當年經濟增長目標。比較其與各省實際經濟增長速度的差異，我們可以發現在648個總樣本中，完成增長目標預期的樣本有503個，占比77.6%，沒有完成預期的樣本有145，占比22.4%。全樣本中，平均超預期增長1.34個百分點。

雖然中國最高領導人反復強調政績考核要“去GDP化”，但知易行難。中國自改革開放以來，政績的考核歷來就“以經濟建設為中心”。如果制定一個無法完成的經濟增長目標，年底盤點時，無法向上級政府和本地“兩會”代表交代，則是一個非常尷尬的事情。因此，經濟增長目標往往可視為政府對經濟增長速度能夠容忍的下限，這是中國各級政府制定經濟增長目標遵循的第一個邏輯，不過，還有其它方面的因素，共同影響著經濟增長目標的制定。我們在理解政府經濟增長目標的制定邏輯時，也需要考慮這些因素。

第二，經濟增長波動大，但經濟增長目標傾向于保持穩定

仍如上圖，實際經濟增速波動較大，但每年的經濟增長目標則傾向于保持不變。例如，從2005年到2011年，全國經濟增長目標一直維持在8%；2012-2014年雖然經濟形勢不太樂觀，但仍然保持了三年的7.5%的經濟增長目標。而在2016年，在罕見的連續兩年經濟增長目標沒有達到后，經濟增長目標仍然設定在了6.5-7%。一些較為悲觀的經濟學者，認為這一目標很難完成。

利用省級數據，我們可以更清楚地看到這一點。如圖2所示，GDP的超預期增速（實際增長速度-增長目標）與實際經濟增長速度，以接近45度的斜率高度正相關（相關系數0.8），而超預期增速和經濟增長目標則基本不相關（相關系數系數0.002）。這其實說明超預期增速的波動，反映的基本上是實際經濟增長波動，而這又是因為經濟增長目標基本無變化。

換言之，即不管經濟增長是過熱還是過冷，經濟增長目標都傾向于保持不變。例如在31個省1996-2016年的648個樣本當中，與上一年經濟增長目標保持不變的樣本有314個，占比48.5%，即近一半年份不會調整經濟增長目標。而在調整經濟目標的樣本中，調整幅度在正負1個百分點以內的又有247個，占比38.1%，即調整幅度超過正負1個百分點的樣本，只占全樣本的13.6%。而在實際經濟增長速度中，本年度較上年度GDP增速上升或下降超過1個百分點的樣本達到45%。

基本穩定的經濟增長目標，更有利于樹立政府維護經濟平穩增長，避免經濟大起大落的決心。特別是，在經濟增長趨緩時，堅持經濟增長目標不下調或只是小幅下調，更有助于穩定社會預期和市場信心。目前，業界廣泛的共識是，2016年中國經濟增長形勢非常不樂觀。面對這種壓力，中央確定一個相對平穩的經濟增長目標，更有助于穩固市場信心。相反，如果大幅下調經濟增長目標，則相當于向世界宣告中國政府也不看好自身的經濟形勢，將給市場預期帶來進一步的沖擊。

這一邏輯，看似跟上述將經濟增長目標視為容忍下限的邏輯直接沖突，但有時候通過對我們博大精深的漢語的巧妙運用，就可以得到一定化解。例如，要穩固市場信心，可以堅持經濟增長目標具體數字不動搖，例如7%，但可以將“經濟增長目標7%以上”，改為“經濟增長目標7%左右”。“以上”改為“左右”，就為年底盤點時，如果出現具體數字稍微低于目標值，預留了轉圜空間。GDP實際增長6.9%，說其基本完成了7%左右的預期目標，難道有什么問題嗎？

例如，2014年各地“兩會”的時候，大部分省份都調低了經濟增長目標，但有7個省份，沒有調低經濟增長目標，其中就有4個省份將“以上”改為了“左右”。而2016年從中央到地方，多個地區采取區間經濟增長目標（如中央的6.5-7%），也跟這“左右”的邏輯是一致的。根據經濟學家的預測，2016年經濟增長很難達到7%，但2015年的經濟增長目標剛剛從前三年的7.5%下調到7%，一步到位的調整，不利于維護市場信心，因此才設置了一個6.5-7%的經濟增長目標。

實際上，在中國以經濟建設為核心的政績考核機制下，經濟增長目標的設定，還有助于實際經濟增長目標的實現。中山大學徐現祥教授的一篇論文（徐現祥和劉毓蕓，2015），認為經濟增長目標管理是一種利益兼容機制，能促進經濟體的實際經濟增長。具體而言，他們認為中央為激勵地方官員采取促進經濟增長的政策，而內生地設定經濟增長目標，同時默許地方官員獲得審批租金，使其成為轄區經濟增長的直接利益相關者。地方官員對激勵做出反應，選擇最優的經濟增長政策，進而實現經濟增長目標。因此，事前設定的增長目標成為經濟體的長期增長路徑，并影響實際經濟增長。

第三，經濟增長目標的制定，跟政府財政預算目標的制定直接相關

在預算的編制環節，國務院每年下發的《關于編制中央預算和地方預算的通知》中，“財政收入的增幅略高于國內生產總值的增幅”是非常常見的用語。因此財政收入指標的安排，歷來都是本著“留有余地”的原則編制的，習慣性的做法就是在GDP預期增速的基礎上加上若干個百分點，構成財政預算數。

然而，預算內財政收入，與超預算財政收入的使用規則，大為不同。前者要經過人大的嚴格審批，后者在相當程度上，政府有“自由裁量權”。根據經濟學的觀點，政府追求的并不是預算最大化，而是對財政收入使用“自由裁量權”的最大化。因此為了追求更多的超預算財政收入，政府會有意制定稍低的GDP計劃增幅，從而為財政收入預留超收的空間。這一邏輯，在筆者與胡軍博士的學術論文中，得到了嚴格的計量經濟學檢驗（胡軍和郭峰，2015）。

第四，地方政府在經濟增長目標制定時，存在策略性調整的動機

近年來，國家實施了西部大開發、中部崛起等一系列地區經濟增長平衡戰略，在此當中，中央從做大蛋糕逐漸轉向偏向欠發達地區，把來自東部地區的財政收入轉移支付到全國其他地區，而且轉移支付的力度越來越大。中山大學徐現祥教授等人的研究發現（徐現祥和梁劍雄，2014），在此背景下，發達地區地方政府會通過策略性地降低其轄區的經濟增長目標，避免利益受損。具體而言，他們采用2001-2012年間省政府工作報告所報告的增長目標和1996-2015 年間五年規劃所規劃的增長目標，發現當中央調整區域經濟結構時，發達省份的增長目標會主動放緩1-2個百分點。

他們進而認為，對發達地區政府而言，這有利于降低調結構給其所帶來的直接經濟損失；對中央來說，這個策略能夠縮小地區間差距，有助于調整區域經濟結構。當然，發達地區政府選擇策略性降低轄區增長目標不利于經濟體的總產出最大，從而未必是社會最優的策略。

第五，經濟增長目標的制定還跟政府主要官員的考慮有關

由于經濟增長是考核官員的重要指標，因此經濟增長目標的設定還跟地方政府的主要官員有關。中國人民大學馬亮博士（2013）采用1999-2011年中國31個省份的數據，發現，官員任期與政府績效目標設置水平呈U型曲線關系。政府官員傾向于在其任職初期大刀闊斧地提出較高水平的經濟增長目標，寄希望于通過漂亮的“成績單”而向決定其職業前途的上級留下美好的“第一印象”。而在任期結束前，政府官員也傾向于通過設置較高的經濟增長目標而希望吸引上級的關注，以完成其職業生涯的“最后一搏”。

同時，馬亮的研究也發現本地升遷的政府官員往往會設置較高水平的經濟增長目標，而中央調任和外地平調的政府官員在目標設置方面沒有顯著差異。他認為本地晉升的官員的這種“自信”，主要源于本地升遷的官員對當地情況更加了解，從而能夠有效調動本地資源而迅速開動經濟增長的“發動機”。

在進一步的研究中（Ma，2015），馬亮從官員考核機制角度出發，還分析了經濟增長目標設定的更多影響因素。具體而言，他有以下幾個主要發現：一、去年設置的目標高，今年的目標也高，同時去年設置的目標完成了，今年就會傾向于提高增長目標；二、兄弟省份之間會“亦步亦趨”，如果兄弟省份的目標很高，此省份也會水漲船高，而本省去年增長率超過兄弟省份時，會相應放慢步伐而設置較低的目標。

以上就是我們根據全國和各省經濟增長目標的歷史數據以及現有文獻，對政府在制定經濟增長目標時所遵循的一些邏輯所進行的總結。這些邏輯既有共同的一面，也有相互緊張，甚至矛盾的一面。也正因為這種復雜性，我們才應該更加全面地理解政府在制定經濟增長目標時的“良苦用心”。人家不是在拍腦袋，就算是，拍腦袋也是有學問的。

參考文獻：

郭峰，2014，《經濟增長目標制定的邏輯》，《騰訊財經》，3月7日。

胡軍、郭峰，2015，《財政分權、官員晉升壓力與財政預算超收》，《金融研究》，接收待刊。

馬亮，2013，《官員晉升激勵與政府績效目標設置》，《公共管理學報》，第2期。

Ma, L., 2015，”Performance Feedback, Government Goal-Setting, and Aspiration Level Adaptation: Evidence from Chinese Provinces”, Public Administration, Forthcoming.

徐現祥、梁劍雄，2014，《經濟增長目標的策略性調整》，《經濟研究》，第1期。

徐現祥、劉毓蕓，2015，《經濟增長目標管理》，中國經濟學學術資源網工作論文。