近年來，越來越多的鄉鎮居民發現以往常見的“城管隊”不見了，一個叫做“綜合執法局”的部門開始承擔起了規范街道經營，處理違搭亂建等基層日常工作。這個綜合執法局有局長、副局長、辦事員，原來城管隊伍也轉作綜合執法局的工作人員。局，一般是縣級才有的配置，為什么在鄉鎮一級也有一個綜合執法局呢？這要追溯到基層行政的一個新變化——權力下放。

近日筆者在黃淮海地區的某鄉鎮調研發現，權力下放在基層治理實踐中存在若干值得注意的現象。 

鄉鎮綜合執法局帶來的新變化

2016年，該鎮就開始了權力下放的試點。以該鎮綜合執法局為例，目前，該鎮綜合執法局共有局長1人，副局長2人，辦事人員6人。其中，局長、一位副局長和一位辦事人員為公務員編制，其余三位為事業編制。除此之外，還有輔助人員18人，全部是臨時招聘人員。這17人來自綜合行政執法改革之前的城管隊，改革后成為綜合執法局的輔助人員。本鎮承接市級的“權力下放”的具體賦權清單有47項，屬于綜合治理范圍的有：勞動監察、政區執法、違建整治三項主要工作。除此之外還有平安建設、網格化治理、鐵路護線、信訪維穩等工作。

鄉鎮綜合執法局成立之后，基層綜合行政執法方面的工作有如下明顯改變：其一，基層工作有了法律支持，方便工作的執行與開展。以處理城市違建工作為例，據工作人員所述，在權力下放之前，鎮只有下達《限期整改通知書》的權力，但沒有下達《行政處罰決定書》的權力，這就導致在處理違建問題時，基層工作因無權所依導致工作停留在“通知”環節而難以進行到“操作”環節。相應的情況是，如果下決心要處理違建問題，是直接通過城管隊“直接上”的方式，這是不完全符合法律法規流程的“特殊的手段”。這種迅速粗暴的方式從結果上來看確實“整治”了違建，但終究是一種灰色的治理手段，并不能作為一種基層治理的長效機制。在權力下放之后，鄉鎮獲得了完整的行政執法權力，可以通過符合法律法規賦權的完整流程去處理如違建等治理工作，讓基層有了一個“行政法律的抓手”。

其二是推動了基層治理的正規化與現代化。上述有法可依，照章辦事是一個方面的表現，另一方面則體現在日常行政工作實踐中。改革后，基層的行政執法工作隊伍有了統一的制服與執法證。在具體操作中嚴格保證執法記錄完整可靠，有專門的行政執法記錄與卷宗檔案存檔。這一改變在塑造基層行政隊伍形象正規化，工作規范化是具有進步意義的。 

權力下放為什么會“接不住，用不好”

筆者也注意到，在基層綜合行政執法實踐中也存在若干突出問題。

第一，鄉鎮基層辦事人員客觀上能力有限，導致上級下放的行政權力面臨“接不住，用不好”的困境。人員的專業能力不足。在該鎮綜合執法局的六位正式工作人員中，既熟悉法律又熟悉基層工作實際的人員太少。這六位人員沒有一位是法學或相關專業出身，僅有一位年輕辦事人員以跨專業身份通過了法考，而且是2020年才進入鎮綜合執法局，實際治理經驗有限。放眼全鎮領導班子，總共也僅有三位工作人員是修習法學專業或通過了法考，對專業性較強的基層行政執法業務難以找到足夠多的專業人員。這就導致該鎮在行政執法工作方面不僅僅是人員的專業能力不足，而且難以得到外部的專業性幫助。

第二是辦事人員數目太少，事務項目較多，導致疲于應付。六位工作人員要負責包括勞動監察、政區執法、違建整治等七八類基層工作，而且要嚴格按照流程執行，無形中提高了工作量。18位臨聘人員因是沿襲了舊有的城管隊人員配置，僅能按部就班地負責治理占道經營，處理違章建筑等有限工作，無法作為有生力量支援全部的工作。

最后，上級縣市的對接支援較少，按照改革規劃上級縣司法所法律科設有兩位指導人員負責指導鄉鎮行政執法，但這兩位指導人員也同樣沒有執法經驗，事實上無法進行專業性指導，這就加劇了基層行政執法專業性不足，能力水平有限的困境。 

綜合執法工作悖論之“小事管不好”

“小事管不好”是指在具體的執行層面尺度難以難捏，執法的規則強制性與基層生態的靈活性具有對立性。如果執法尺度松了則效果不大，尺度嚴了則激化矛盾。事實上，在鄉鎮社會有其自發形成的，約定俗成的社會習慣與運行樣態。如在鄉鎮的商鋪大多會在門店外的空地上擺放經營，在基層看來這就是一種違規占道經營的現象，但也是符合鄉鎮社會運行習慣的小事。在鄉鎮這種經濟水平較低，消費點集中的社會市場環境中，在店外經營是商戶們收益最大化的商業行為。居民們也不會認為這種行為會對自己的日常生活造成不良影響。甚至對電動車銷售等這類需要較大面積來擺放商品的商戶來說，在門店外擺放車輛等經營行為是一種理所當然的選擇。在綜合行政執法改革之前，城管隊也保持著一種治理默契，不會將其不切實際地全部杜絕。

但是在改革之后，用正規的行政執法手段去整治違規經營的問題就會面臨群眾不理解的情況，群眾在第一時間難以理解為什么一種約定俗成的行為是“違法的”。對其進行罰款，群眾也難以接受，面對行政處罰選擇行政復議維權的次數也多起來，一旦處理不好基層就要多一筆行政復議敗訴的記錄。而對執法人員來說，處理違規占道經營這種小事要按規定寫作卷宗以作存檔使用，這也是一種負擔，而且一定程度上用行政執法手段去處理違規占道經營的現象會有基層行政資源浪費的風險。而如果把尺度放松，用口頭勸說方式進行處理，則又會無力化。

在調研中，工作人員就回憶到，在權力下放之初，群眾不理解的現象很多，在試點兩年多后，群眾才逐漸習慣，但這也是在基層行政執法中放松尺度達成新的默契的結果。 

綜合執法工作悖論之“大事管不了”

“大事管不了”是指當遇到如勞動監察、違建整治等等問題時，難以處理。根據調研情況，基層綜合行政執法部門至今還未有處理勞動監察的卷宗記錄。而違建整治則會面臨更多阻力，如處理違建建筑的流程過長。按照改革后的處理流程，處理一件次違建建筑，首先要經由日常排查或群眾舉報得知有違建建筑，然后對當事人進行調查談話，勘察違建建筑，確定證據，進一步下達《限期整改通知書》，如果沒有改正，則會進一步下達《行政處罰決定書》，在3至7個工作日進行執法處理。如果當事人仍拒不配合，則下達《強制執行決定書》，進行強制拆除。在處理之后，還要經過60天的行政復議期與6個月的行政訴訟期。在這之后，確定行政處理是合法合規的才能算是處理完成。

調研了解到，這些步驟給了違建行為很多漏洞可鉆。在當地就出現了若干起建筑被強制拆除后，在行政復議期與行政訴訟期進行復建的情況，利用流程時間差鉆漏子的方式達到事實上的獲利。對于這種情況，工作人員也坦陳“不知道怎么辦，全縣都沒有相關經驗。鉆程序漏子暫時不知道如何處理——除非指望他們自己把違章建筑砸了（笑）”。需要補充的是，違章建筑因涉及的經濟價值較大，當事人為了保護自己的不當利益也會進行應對。如聯合多家違建戶，將單一違建行為復雜化，來使基層行政執法工作的成本上升，給工作人員的取證、處罰、執行等方面帶來麻煩，讓本就人手不足的工作人員疲于應付。或者直接動用關系給上級領導打招呼“請多關照”，讓違建建筑“瞞天過海”。哪怕是經過流程，順利解決了違建建筑，也會面臨當事人雖不占理，但也因心里不平衡，出現“為什么只處理我不處理其他人”等想法而抱有對抗情緒。根據該地的工作實際情況，很多違建處理流程都卡在了下達通知書階段就不了了之了。 

綜合執法走出當前困境的新思路

筆者認為，“權力下放”的關鍵不在于簡單地“賦權”，從量上賦予權力，而應重視實效，在“質”上提升基層的治理能力，如提升工作人員法律知識儲備等，能夠切實地在復雜靈活的基層社會生態中處理好各方關系，提升具體事務的實操能力。

在本次調研中，筆者所接觸到的基層工作人員們就以自身的經歷為例子，述說了鄉鎮基層難以吸引人才的困境。在年輕一代公務員們看來，相比在城市單位工作，在鄉鎮的工作待遇與生活質量都會面臨下降。一位訪談對象從市區調任鎮綜合執法局，月收入了縮減近一千元。此外，每日往返市區家庭與鎮綜合執法局之間，駕車單程耗費一個小時，每月還要多花費近一千元的油費。其次是鄉鎮服務期過長，晉升途徑有限。鄉鎮五年服務期在本鎮綜合執法局的年輕工作人員看來是“太長了，把年輕人都拖毀了。”甚至出現過不等五年期滿便離職的情況。

晉升途徑主要有三種：熬年限升副科。這就要付出更大的時間成本以及等職位的空位。本鎮最年輕的一個例子，在升到副科時已經33歲了。或者是調走，但不確定性很強。本區借調、抽調的情況還是比較頻繁的，但直接調動的例子就不多見了。最后是在五年服務期結束之后，通過公務員遴選考試去更高級別單位任職。但受限于基層日常工作對年輕人學習備考精力的客觀占用，以及遴選考試的不確定性，本鎮還沒有成功考走的先例。同樣地，基層日常工作“上面千根線，下面一根針”，任務多、責任重的特點也會讓很多有能力的年輕人打退堂鼓，不愿讓自己受限于繁瑣的日常事務之中。

由此可見，基層需要有能力、有覺悟的新生力量。破除基層專業人才稀缺困局，對癥下藥的建議有以下幾點。

其一，基層需要年輕人，但年輕人也需要正常流動。以本鎮年輕公務員的自身體會為例，五年的服務期確實太長了些，縮減到三年左右是一個兼顧基層服務與自身發展的比較合適的時間長度。

其二，要保證年輕一代公務員的升職機會合理充足。調動系統可以進一步完善，增強人員流動活力，達到各居其位各“適”其職的效果。對于參與遴選考試的基層年輕公務員，可適度減少工作安排方便備考，基層工作的人事生態要更多地給予他們幫助與理解，而不應當具有違背意愿強行留人或視之為不老實等想法。

其三，可繼續探索基層工作的專業化與高效化改革方向。多設置專業對口崗位，讓有能力的年輕人有用武之地，發揮他們的專業技術能力。同時科學精簡基層工作，避免工作精力過度內耗。

最后，適度提高工作待遇。在今日社會，年輕人普遍面臨著更大的生活壓力，更高的經濟支出要求。他們更加需要一個穩定可靠的事業起步基礎。為了能夠留住基層現有的專業人才資源，并且在將來還能對社會中潛在的或在體制內但還沒進入基層工作的專業人才具有一定吸引力，有必要進一步討論切實有效的基層公務員待遇改革方案并加以有效實行。

（作者李景宜系武漢大學社會學院研究生）