近日，農業農村部對于全國人大代表趙剡水提出的《關于加速丘陵山區農田宜機化改造的建議》作出答復，指出農業農村部將宜機化作為高標準農田建設的重要內容。

那么，什么是農田宜機化改造？其目的是什么？以前高標準農田建設中為什么較少考慮農田宜機化改造？全國有多大的改造空間？改造可以帶來多大經濟社會生態效益？下面簡要進行一一論述。

一、農田宜機化改造及目的

在一定農田區域內，采用工程技術措施，對零散、異形、坡度較大的田塊進行“小并大、短變長、彎變直、陡變緩”改造，并完善田間道路及配套水系，使得農田適宜農機通過和作業的改造過程即農田宜機化改造。

為什么要進行農田宜機化改造？直接目的，是為了改變丘陵山區由于缺乏機耕道路和農田細碎、陡峭不平導致的農機難以田間轉移、無法下地、難以作業或作業效率低下的現狀。最終目的，是為了改變耕地面積占全國三成的丘陵山區，由于農業勞動力不斷退出，而農業機械化無法跟進導致的拋荒現象，希望通過農田宜機化改造為丘陵山區農業機械化創造前提。

這是日本、意大利等丘陵山區國家實現農業現代化的重要經驗。很多人只看到了日本使用小農機，但沒有看到日本實施了70多年的土地改良，也沒看到日本的小農機是在宜機化改造后的耕地上使用這一事實。農業機械化不是目的而是手段，發展小農機雖然可以一定程度實現農業機械化但犧牲了效率效益。我們沒有研制適宜羊腸小道奔跑的汽車，也沒有研制可以翻山越嶺的高鐵，而是逢山開山遇水架橋配套修好道路，農機要最大化發揮效率也是如此，應以農田的宜機化為基本前提。

二、農田宜機化改造與高標準農田建設關系

那么，我國長期投入的高標準農田建設與農田宜機化改造什么關系呢？按照國標《高標準農田建設通則》（GBT30600-2014），農田宜機化改造應該是高標準農田的六項主要建設內容之一，即土地平整改造工程。

然而，我國在高標準農田建設實踐操作中并沒有很好重視土地平整工程。長期以來，我國高標準農田建設項目投入標準偏低，在2014年以前財政資金按照600元/畝的標準投入，2014年以后投入標準為1500元/畝（其中500元還需要地方財政配套），而丘陵山區農田宜機化改造實際成本在每畝2000-3000元。

這就使得丘陵山區大部分高標準農田建設并不能完全按照《高標準農田建設通則》中的建設內容進行建設，在較低投入標準的資金約束和較高建設面積的目標約束下，各地的高標準農田建設資金主要投向地形條件相對較好的區域，主要用于項目區外圍道路、溝渠、蓄水池等顯示度較高的建設內容，而有意忽略項目區內部土地平整、機耕道建設等內容。

這使得丘陵山區很多高標準農田項目建成后仍然缺乏農機進出地塊便道、地塊未平整連片、地塊使用權屬未交換整合，導致農機不能進入地塊作業、進入地塊后因地塊不平整而無法作業、能作業也因地塊細碎效率低下等問題普遍存在。由于高標準農田建設工程只修外圍的路、渠，而不平整項目區內部土地和修建內部機耕道，在丘陵山區又被當地農戶戲稱為“鑲金邊工程”，工程實施后當地農戶仍然在細碎分散的地塊中采用人畜力方式生產作業，失去了工程實施意義。如重慶市農委的普查數據表明，已完成的高標準農田中大約只有30%能夠滿足宜機化要求。

正是由于農田宜機化改造對丘陵山區極為重要，而高標準農田建設項目在實踐中又忽略農田宜機化改造內容，才導致不少地方另起爐灶單獨提出并實施農田宜機化改造項目。如重慶2014年以來實施了近100萬畝農田宜機化改造面積，2021年開始市財政每年拿出2億資金用于農田宜機化改造。山西、湖南、四川等地也紛紛拿出財政資金用于丘陵山區農田宜機化改造試點。

作為對全國人大代表提案的回應，此次農業農村部指出農田建設部門將把宜機化作為高標準農田建設的重要內容，這是一個重大的進步，預計將對我國丘陵山區融入現代農業起到較大推動作用。但是，這個進步涉及投入標準、建設標準、驗收標準等系列配套政策和技術體系的變更，不是一朝一日就能更改，需要農業農村部農田建設部門聯合農機部門做大量細致工作。

三、潛在改造面積空間

那么，我國有多大的宜機化改造面積空間呢？根據《第三次全國國土調查主要數據公報》：我國191792.79萬畝耕地中，位于6-15度坡度的耕地29389.75萬畝，位于15-25度坡度的耕地11590.18萬畝，位于25度以上坡度的耕地6337.83萬畝，即6度以上不適宜機械作業的耕地面積合計有4.73億畝。如果僅改造6-25度之間的耕地，面積也高達4.1億畝。

因此，在全國平原地區已經建成近9億畝高標準農田的今天，應及時把高標準農田建設中心轉移到丘陵山區。如果將丘陵山區6-25度之間的耕地進行宜機化改造，未來還可新增高標準農田4億畝，再造4億畝良田，為我國糧食安全提供堅實保障。實際上，一些省份已經把高標準農田建設工作重心轉移到丘陵山區，比如寧夏回族自治區平原地區的高標準農田建設項目已經基本全覆蓋，2021年寧夏70%的高標準農田建設項目分布在丘陵山區。

四、經濟社會生態效益

目前，社會上有相當一部分人對丘陵山區農田宜機化改造存在較大的誤解，主要集中在兩個問題上，一是認為農田宜機化改造不經濟，二是認為破壞生態。

對于是否經濟的問題，可以簡單算一筆賬。我們調研中發現，宜機化改造的耕地，大部分都是已經被農戶拋荒的失去經濟價值的耕地，或者即使出租也只能收取較低的地租。而改造后，由于地塊變成大地塊，農機也可以方便進出，部分宜機化改造項目還配套建設了灌溉設施，使得土地由荒地變成了良田，每畝地租一般可以增加300元左右。

按照每畝每年增加300元計算，相當于一筆存款放在銀行每年產生300元利息，如果按照2.75%的5年期存款基準利率計算，則相當于這筆增加的存款是10909元，遠遠高于目前每畝2000-3000元的改造成本。按照20年工程使用壽命周期、每畝改造成本3000元和2.75%的貼現率計算，每畝凈現值1356.5元，內部收益率達7.75%，是一項較好的投資項目。更不用說，一些地方在探索改造后多出耕地和建設用地指標進行占補平衡指標交易，可以獲得更大的收益。

對于是否破壞的問題，學術界早有定論：坡耕地改為宜機化梯田，不僅不破壞生態，由于大幅度降低雨水的徑向沖刷，還有較好的保持水土的效果。如張永濤、王洪剛、李增印2001年在《水土保持研究》上發表的論文，表明山東省平邑縣大卜槐流域北王莊村的坡耕地改為梯田后，徑流總量下降69%，有明顯的攔截地表徑流，降低土壤侵蝕量的作用；同時，0-40cm的土層里，梯田的含水率是坡耕地的1.3倍。

吳家兵、裴鐵璠2002年在《國土與自然資源研究》上的研究表明：每年流經三門峽站的泥沙達16億t，其中50%來自于黃土高原區的坡耕地，大部分泥沙沉積于中下游河道上，泥沙導致每年河床抬高10cm，10年淤高1m。黃河已成為“地上懸河”，嚴重威脅兩岸人民的生命財產安全。而坡改梯后，在24h降水100mm的情況下，一般可作到泥不出田，平均減少土壤沖刷量95%以上，達到攔蓄泥沙的目的。還有類似的大量研究證明這一點。在實踐層面上，各地特別是西北地區也把“坡改梯”作為保持水土、生態涵養的重要手段。

除了較好的經濟效益和生態效益，丘陵山區農田宜機化改造還有較好的社會效益。我國1400余個丘陵山區縣（市、區）涉及30個省份，主要分布在我國南方、西南、西北等區域。這些丘陵山區涉及耕地面積和播種面積均占全國三成左右，其中馬鈴薯、水稻、玉米、大豆、小麥播種面積分別約占全國的79%、40%、28%、28%和16%，是我國糧食和特色農產品的重要生產基地。同時，丘陵山區也是貧困人口的集中地，全國800多個國家級貧困縣有80%分布在丘陵山區。

隨著丘陵山區農業勞動力減量化和老齡化趨勢加劇，如果丘陵山區人力畜力退出而機械化不能及時跟進，這些地區農業生產將難以為繼，存在耕地大面積拋荒、糧食生產大幅度滑坡的危險。通過丘陵山區農田宜機化改造，既可以讓丘陵山區的荒地再利用來保障我國農產品供給安全，又可以吸引社會資本進入發展特色優勢農產品進而促進丘陵山區鄉村產業振興，為那些無法轉移到其他產業的丘陵山區農戶獲得土地價值再發揮和本地就業機會，促進丘陵山區農業農村現代化。

總之，丘陵山區農田宜機化改造可以再造4億畝良田，是一項功在當代、利在千秋的事業。

（作者張宗毅為全國丘陵山區農田宜機化改造工作專家組秘書長、江蘇大學中國農業裝備產業發展研究院特聘教授，主要研究領域為農業機械化發展戰略及農機產業經濟。）