近年來，全球制造業創新體系和創新模式發生一系列深刻變革。為應對國內國際復雜嚴峻形勢，美國、德國等發達國家加強構建以新型創新載體為關鍵節點的協同創新網絡，來全面提升制造業競爭力。其中，政府財政資金支持作為創新載體重要手段，貫穿了創新載體建立和正常運營的全過程。今年是中國開啟下階段制造業創新中心建設的關鍵一年，合理借鑒發達國家的財政支持措施，有助于促進中國財政資金的高效使用，更好開展制造業創新中心建設。

一、發達國家創新載體建得怎么樣

目前，美國、英國、法國、德國和日本的創新載體建設持續推進，已取得一定進展和成效。美國政府自2012年開始積極構建制造業創新網絡，截至2021年8月共投資建設了16家制造業創新中心；英國政府加緊建設“產業技術創新中心”，已建有9家“彈射中心”；德國弗勞恩霍夫應用研究促進協會是當前世界上最高效的技術轉移創新驅動力量之一；法國“卡諾研究院網絡”是法國科技創新體系的重要組成；日本科學技術振興機構已成為日本科技成果轉化體系中的重要力量。典型發達國家的創新載體建設情況如表1所示。

表1  典型發達國家的創新載體建設情況匯總

數據截至2021年8月 來源：賽迪智庫整理  

二、政府財政支持創新載體的三大方式

通過研究梳理，典型發達國家創新中心中政府資金支持方式主要分為三類：一是以政府撥款為主的投資方式，主要以日本科學技術振興機構(JST)為代表；二是先政府扶持后自主籌措的投資方式，以美國“制造業-美國”計劃中的制造業創新中心為代表；三是以競爭性收入為主的資助方式，代表創新載體有英國彈射中心、德國弗朗霍夫研究院和法國卡諾研究所。

政府撥款為主的投資方式。日本JST致力于振興科技并促進新技術創新，業務包括新技術研究，主要由社會技術中心、戰略性創造事業本部與研究開發戰略中心等部門完成。機構經費年預算收入在一千億日元以上，來源主要由兩部分組成，即政府撥款和業務收入，其中政府撥款占比大于九成，業務收入主要包括技術轉讓推介費、技術使用費等。政府撥款主要應用在以下三方面項目，即關系國家未來的科技研究、國際上創新難度較高的研究和培育獨創性研究成果等。

先政府扶持后自主籌措的投資方式。該方式以美國“制造業-美國”計劃為代表。美國的科技創新得益于政府、學界、商界三者協同合作，其中聯邦政府提供基礎設施、基礎研究資金等必要公共支撐。創新中心籌建初期資金主要來自聯邦政府與私有部門，兩者投資比約為1∶1。政府出資額約為0.7-1.2億美元，投入逐年遞減，且主要集中在中心設立的前5-7年。如數字化制造和設計創新中心籌建中，伊利諾伊州政府與市政府提供0.26億美元啟動資金，美國國防部跟投0.7億美元，后吸引社會資本0.74億美元。科研成果共享時，根據注資金額，各層級單位將獲得不同權益。聯邦資助到期后，多數中心將自主籌措運營資金，創收手段包括但不限于會員費、收費服務活動、合同研究或產品試制、技術轉化項目籌資、知識產權使用費、捐款等。屆時，中心將脫離聯邦財政支持，實現持續性獨立運轉。

競爭性收入為主的資助方式。該方式比較有代表性的創新載體有英國彈射中心、德國弗朗霍夫研究院和法國卡諾研究所。這類創新載體經費來源分為競爭性與非競爭性收入，并以競爭性收入為主。以英彈射中心為例，中心經費主要來自企業合同收入、公共和私營部門共同資助的合作研發項目，以及政府直接下撥的核心補助三大類，且三類收入均約占中心總收入的1/3，其中前兩部分即為競爭性收入，后者為非競爭性收入。競爭性收入主要用于項目啟動與人力費用。非競爭性收入由國家技術戰略委員會提供，中心每年可獲500萬-1000萬英鎊，支撐周期為5-10年，這部分資金主要用于建設基礎設施及購置設備。不同國家創新載體間，投資形式也存在細微差異，如法國卡諾研究所充分利用研究機構原組織或者上級組織渠道獲得的機構經費，而非如英國、德國機構投資建立全新體系。 

三、三類方式的利弊分析

國家資助為主的方式，利于填補投資市場失靈的研究領域，弊在于創新中心易產生政府資金依賴。此類強化了政府的評估與監管，在推動科技創新事業發展的同時兼顧了國家利益。此投資方式適于專注基礎研究領域或前瞻性科研領域的創新中心，這類中心由于孵化、開發處于早期階段、有較高研究風險的技術，短期內很難創造收益，僅靠創新載體自籌難以為繼，需國家財政長期持續扶持，支撐后續的技術研發與科技成果轉移、轉化需求。但這類投資方式國家資金投入巨大，無疑增加了政府財政的壓力，且政府財力情況也將限制研發項目經費投入，影響科研成果的產出，同時缺乏有效市場競爭，影響創新中心活力。

先政府扶持后自主籌措方式，利在于實現了市場、政府資金投入的優勢互補，弊在于政府撤資后的可持續發展能力參差不齊。創新中心經過前期政府扶持正常運轉后，資金完全依賴自籌與市場運作，兼顧實現政府資金支撐和市場資金投入雙方的優勢。但不同創新中心對政府資金支持的規模、周期等需求不同，一刀切的資金支持方式會使一些創新載體的可持續發展能力受限。一方面，以充分競爭行業領域為主的創新載體，若仍長期依賴國家財政勢必造成其市場競爭性變弱。另一方面，基礎研究領域的創新載體，短時間內自負盈虧存在困難，需要政府長期的資金支持。

競爭性收入為主的資助方式，利在于充分發揮市場優勝劣汰的競爭優勢，弊在于缺乏競爭性收入的基礎研究類創新中心生存艱難。此類方式中，政府、企業、機構多種投資方式并重，利用政府財政有限的投入，拉動產業長期深度合作，推動中心運營發展。適用于即有基礎研究又有短期內可創造市場收益項目的綜合類創新中心，如光電子創新中心、稀土功能材料創新中心等。然而，這種投資方式對于專注于基礎研究領域、競爭性收入不高的研究中心同樣不適用。

四、幾點啟示

一是堅持政府引導和監管地位，政府資金動態投入。結合中國國情，發揮中國集中力量辦大事的整體優勢，前期以政府為主體出資扶持創新載體建設，統籌基礎設施建設，強化政府評估和監管的作用，推動科技創新事業發展，同時兼顧國家利益與市場需求。隨著創新載體運轉逐漸成熟，運營狀況走上正軌后，參考德國弗朗霍夫研究院政府投資模式，政府資金重點支持前瞻性基礎研究、技術創新基礎設施建設、中試產線建設、共性技術研發、標準制定、人才引育等。同時，政府每年基本投資同創新中心上一年收入相匹配。建立利益共享、風險共擔的長效機制。

二是支持多元化投資方式引入，促進創新載體持續良性運轉。借鑒美國制造業創新中心運轉模式，通過會員費、知識產權使用費等多種形式獲取收入。發揮財政資金的杠桿作用，實現社會資本、產業資本與金融資本向創新載體集聚，激發市場主體創新活力。發揮產業引導基金和銀行金融產品資源整合、風險分散、管理監督等作用，鼓勵探索多元化的融資渠道，引導社會閑置資本轉化為投資，支持制造業創新中心建設，提高社會資源利用率。多元化投資方式即滿足了創新載體的正常運營，激發創新載體活力，又可以在一定程度上減輕政府財政負擔，實現創新載體良性發展。

三是鼓勵競爭性收入作為重要支撐，強化創新載體創收能力。彈射中心、弗朗霍夫協會和卡諾研究所均以合同科研的形式推動中心和企業建立伙伴關系，其中卡諾研究所還啟用原組織渠道資金，利用較少政府投資，撬動更大資金杠桿，拉動產業合作。企業利用合同收入等競爭性收入參與到創新中心的協同創新和運營中。同時，可參考法國政府提供研發支出稅收抵免等優惠政策。

（作者劉婧、何穎、張原均來自賽迪智庫）