延遲退休需要整體性的制度和政策的配套。圖為2021年8月23日，江蘇淮安市，老人們在位于市中心的楚秀園晨練健身。 視覺中國 圖

我國“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標綱要明確，要“實施漸進式延遲法定退休年齡”。退休年齡改革事關國家社會保障和公民勞動就業以及廣大勞動者的切身利益，是一項十分重大和非常敏感的制度安排和公共政策，其推進和實施需要經過科學研究和慎重決策。

本文從重新認識和定義老年人的認知層面、保障老年群體經濟參與權利和拓展老年人自我發展需求等更寬闊的宏觀視角討論這一議題。

一、我國退休年齡的歷史變革

19 世紀 80 年代德國建立了世界上第一個退休和養老金制度，此后逐漸成為世界各國在工業革命以后，為適應現代社會化生產模式和社會風險集中管理而建立的現代管理制度，并歷經一百多年不斷發展完善。

我國現行法定退休年齡的規定始于 1951 年政務院頒發的《中華人民共和國勞動保險條例》。《條例》規定，男性職工的退休年齡為 60 周歲，女性職工為 50 周歲，1955年國務院頒發的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》中增加規定女干部的退休年齡為 55 周歲。

1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》仍然沿用此前的規定，但對特殊工種和崗位的提前退休做了補充說明：從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡男性為年滿55周歲，女性為年滿 45 周歲；因病或非因公致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男性年滿50周歲，女性年滿45周歲。

此后，我國再也沒有就退休年齡政策進行過重大修改。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。2015年3月10日，時任人力資源和社會保障部部長尹蔚民在十二屆全國人大三次會議舉行的記者會上表示：“人社部將向社會公開延遲退休改革方案，通過小步慢走，每年推遲幾個月，逐步推遲到合理的退休年齡”。2020 年 11 月 3 日發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”。2021年2月26日，人力資源和社會保障部副部長游鈞在國新辦發布會上表示，相關部門正在研究具體的改革方案。2021年5月31日召開的中共中央政治局會議強調，“要貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，加快建立健全相關政策體系和制度框架。要穩妥實施漸進式延遲法定退休年齡”。

至此，延遲退休已進入實質性推行階段，改革方案呼之欲出，引發社會廣泛關注。

一個不容忽視的時代背景是：1963年是中國人口出生的高峰年，當年出生了2900多萬人，此后近十年間，每年出生人口都在2500萬以上。到2023年，1963年出生的男性就將滿60歲，會大量退休。屆時和之后，本已脆弱的養老金體系將遭遇一個巨大的短時沖擊。也就是說，未來數年，改革的機會窗口期即將關閉。

盡管官方態度積極，但延遲退休的民意基礎一直較為薄弱。相對陳舊的社會觀念和認知混沌成為實質性推進退休年齡改革的思想桎梏。一場全社會對老年人價值與勞動權利再認識的思想革命迫在眉睫。

二、低齡/準老年群體勞動就業意愿與能力現狀考察

首先，低齡老年群體在業率超三分之一，準老年群體對勞動就業的意愿較為強烈。

老年在業人口是指從事一定社會勞動并取得勞動報酬或經營收入的老年人口。老年人口在業率是反映老年人力資源利用和供給狀況的重要指標，也在一定程度上刻畫了該群體的勞動就業意愿。

2017年我國老年低齡和準老年群體的在業狀況見表1。由數據可知，2017 年全國60歲及以上老年群體（現行定義下的老年人）有超過20%仍從事有報酬的工作或勞動；其中，60至64 歲組的低齡老年人在業比例超過三分之一。這表明，在當前的社會經濟條件和老年人健康水平下，我國低齡老年群體保持著較高比例的勞動參與。

分性別看，老年男性在業比例始終高于女性，其中 60至64歲組的男性高于女性 18.9個百分點；分城鄉看，農村低齡老年人在業比例遠高于城市，其中 60至64歲組農村老年人在業比例超過一半，城市老年人在業比例也超過20%。

誠然，低齡老年人口在業率的城鄉和性別差異與現行城鄉退休制度和養老保障設置的二元體系有關，但即便如此，我國城鄉低齡老人都有著較高的參與經濟活動的意愿，亟需尋求一種更加多元和靈活的勞動就業模式與此適配。

表1. 2017年我國低齡/準老年群體分年齡、性別和城鄉的人口在業比例(%)
資料來源:2017年中國綜合社會調查(CGSS)數據。

其次，低齡老年群體占勞動總人口的比重近8%，準（潛在）老年勞動人口數量巨大。

根據聯合國報告《世界人口展望2019年》公布的中方案預測，2020年我國60至64歲老年群體的人口規模占全部勞動年齡人口（15至64 歲）的比重為7.66%，人口規模約為7751萬人；55至59歲人口規模占全部勞動年齡人口的比重上升為 9.76%，人口規模近 9874萬；50至54歲組的這一比重更是高達12.20%，人口規模達到1.23億。

在目前的勞動就業市場和社會保障的制度安排下，如此體量的低齡和潛在老年勞動人口被排除在勞動力市場之外，使得原本可以成為社會財富的創造者成為社會產品的消耗者，其中蘊藏的豐富人力資本和社會資本未能得到充分的開發和利用。

第三，老年群體的健康預期壽命與經濟合作與發展組織（OECD）發達國家水平接近，健康素養水平較高。

國民壽命的延長和健康的持續改進是延遲退休的前提條件。據世界衛生組織（WHO）數據，2019年我國人口出生時的預期壽命為77.4歲，健康預期壽命為68.6歲，相較2016年有所延長。人口預期壽命的延長意味著勞動者退休后余壽的延長，對養老保險制度而言則意味著養老金支付期更長。健康預期壽命的延長，意味著延長后的壽命中保持健康狀態的余命增加，理論上說可以繼續工作的壽命也在增加。

從我國60歲健康預期壽命的絕對值來看（見表2），我國老年人口60歲的健康預期壽命近16歲（15.92歲）。也就是說，從理論上講，我國老年人60歲之后還可以健康存活的時間為近16年，與美國（16.35 歲）基本持平。而 2019年美國的退休年齡為男女同齡，均為 66歲，分別比我國男性和女性的退休年齡高出6歲和16歲（11歲）。

表2. 2019 年世界主要國家的60歲預期壽命/健康預期壽命
資料來源：根據 WHO 相關數據整理而得。

從60歲健康預期壽命占預期壽命的占比來看，我國已與英國、德國與意大利等OECD發達國家相近（上述幾國的退休年齡均大致為66至67歲），僅次于日本、新加坡等東亞和東南亞發達國家，甚至高出美國和澳大利亞等國。這說明我國老年人口健康預期壽命的增長速度快于預期壽命的增長速度，未來健康預期壽命將保持持續增長勢頭。

我國退休年齡改革的制度安排模式應該充分考慮對上述老年人口健康水平快速提升的現實進行必要的調適，通過逐步延長工作時間更好地開發和利用人口的健康紅利。

第四，低齡老年群體受教育程度良好，準老年群體受教育水平超一半達到高中及以上。

受教育水平的提高使得人們進入就業市場的年齡推遲、需要養老金支持的年份增加，同時也意味著人口隊列的文化素質和知識水平等與勞動就業相關的人力資本的提升。

2017年中國綜合社會調查（CGSS）調查數據顯示，我國 60至64歲組老年人受教育程度為初中及以上的比例為53.9%。其中，高中及以上學歷的比例為24.3%，說明有超過五分之一的老人教育層次較高。而在準老年群體（55至59歲）中，接受了高中及以上教育的比例升至 68.2%（見表3）。

表3. 2017 年我國低齡/準老年群體分年齡受教育程度占比（%）
資料來源：2017 年中國綜合社會調查（CGSS）。

這表明，我國未來即將進入延遲退休的準老年群體具有較高學識水平和再學習能力，有足夠的智力水平和知識儲備繼續從事社會經濟活動。

綜上可知，我國數量龐大的低齡老年人特別是準老年群體，在主觀上有著較強的社會經濟活動參與意愿，在生理功能和智力儲備上也較大程度上具備參與社會經濟活動的客觀條件，是完全可以也應當充分開發利用的人力資本。

三、延遲退休政策的制定和實施需要觀念變革與制度創新

我國逐步延遲退休政策的實施已是大勢所趨，箭在弦上。

但無論最終實施何種退休年齡調整方案，在政策正式施行之前，全社會應就下述幾項觀念重塑與制度創新達成基本共識和廣泛認識。

首先，沒有年齡歧視的社會經濟參與是老年人的一項基本權利。

2002年4月在西班牙首都馬德里召開的聯合國第二屆世界老齡大會提出了“老年人是資源，年齡就是資產”的觀點。老年人自身蘊含的經濟產出能力、文化傳承和社會價值等資源，是可以通過社會參與的方式呈現并發揮作用的。

在工業化時代，確定退休年齡并給予老年人口養老金是一項重大社會進步，也構成了勞動就業市場和勞動者工資決定的基礎。老年人口在逐漸退出勞動就業市場以后能夠公平分享社會經濟發展的成果，是老年人口的一項基本權利，也可以體現社會公平。老年人口有全面參與社會經濟活動的權利。沒有年齡歧視的參與是積極老齡化的重要支柱，也是老年人口維持良好健康狀況的主要途徑。但我們在強調老年人權益保護的時候，通常會忽視老年人參與經濟社會活動，包括繼續工作和就業的權利。

延遲退休政策當中也應包含保障老年人的社會經濟參與權利，避免以年齡為唯一標準的歧視和排斥。延遲退休政策的討論應更多納入老年人口基本權益的考量。

其次，延遲退休是激發老齡社會人力資本紅利的重要舉措之一。

從世界范圍的趨勢來看，一些發達國家的退休年齡原已普遍晚于我國，仍在進一步延遲其國民的退休年齡。如日本，已在2021年4月通過實施相關法律，將企業員工的退休年齡從65歲提高到了70歲。又如，法國、德國和西班牙將在2023年至2029年期間陸續將領取國家養老金的年齡推移至67歲，英國將從2037年之后逐步將領取國家養老金的年齡上推至68歲。一些與我國發展水平相當的發展中國家如俄羅斯也是如此。

這些國家推動退休制度的改革動力主要是人口預期壽命延長，老年撫養比越來越大，原有的養老金制度無法適應新的人口結構和社會形態。但我們也看到，隨著社會經濟的發展，人們的生活和勞動條件得到了極大的改善，在壽命延長的同時健康狀況也得到了極大改善。這意味著勞動者擁有了更高的健康資本，從而可以大幅度提高勞動生產率，并由此產生新的人力資本紅利。這也為這些國家推行延遲退休政策改革創造了條件和空間。

另一方面，延遲退休可以創造新的人口紅利。已有研究表明，在60歲以后繼續從事一些工作能夠對低齡老人的生理健康和精神健康產生積極影響。從生理層面來講，適度的勞動（包括體力勞動和腦力勞動）相當于參加了一定程度的鍛煉，能夠促進身體健康。從精神層面來講，60歲以后的老人繼續參與一些工作，在退休金之外可以獲得更多經濟收入，從而獲得更多財務安全感和來自社會的價值認同，也可以維持甚至拓展他們的社會網絡，避免與社會經濟生活脫節。

第三，以逐步推行靈活的彈性退休制度拓展延遲退休政策的實施空間。

我國目前實行的主要基于現收現付原則的養老金制度，本質上是社會對老年人過去勞動成果的補償。這種制度設計在人口年齡結構相對年輕、勞動要素對經濟增長有較大作用的發展階段運行良好。但在人口老齡化和現代經濟增長動力變化雙重因素作用下，現行養老金制度必然是不可持續的。  

在延遲退休年齡這一大方向已確定的背景下，政府可以首先嘗試逐步推行靈活的彈性退休制度，即在保證退休年齡下限基本不變的前提下，適當提高部分勞動人口退休年齡的上限值，并尊重個人（被雇傭方）和企事業單位（雇傭方）對退休時間的雙向選擇，逐步實現退休年齡彈性化，逐漸淡化由國家硬性規定退休年齡的制度安排。

同時，逐步把“退休年齡”的提法轉變為“領取全額養老金的最低年齡”，并遵循“早減晚增”（提取養老金的年齡每提前一年，按一定比例減發；每推遲一年，按一定比例增發）原則，用以規范不同退休年齡領取養老金的結構比例，以保障和激勵更多老年人口在力所能及的前提下積極參與社會經濟活動，盡可能推遲提取養老金，緩和短時間內養老金提取的沖擊效應，延后低齡老年群體由生產性人口向純消費性人口轉化的時間窗口的到來。

第四，延遲退休年齡政策的推行應兼顧不同勞動力市場的特征并重視外部環境的變化。

目前學者們在討論延遲退休與勞動力市場的關系時都是將勞動力市場作為一個統一的整體來對待，并未加以嚴格區分。

但通常來講，流動性較差、勞動力就業規模缺乏彈性的勞動力市場比較容易受到延遲退休政策的負面影響。在這樣的市場，延遲退休帶來的低齡老年勞動力供給增加會導致有限就業空間被擠占，與青年群體的就業形成交集。流動性較好、勞動力就業規模彈性較大、更具靈活性的勞動力市場則受延遲退休政策的負面影響較小。

另外，在某些勞動力市場，新增的低齡老年勞動力需要配給相應的輔助崗位，會由于延遲退休的推行帶來新增就業崗位，從而對就業市場帶來積極影響。

因此，不同的勞動力市場對于延遲退休的政策敏感度不同，在政策實施中應從受延遲退休政策影響較小的勞動力市場開始試點推行改革。

第五，延遲退休需要整體性的制度和政策的配套。

延遲退休的改革不僅僅是退休年齡的制度安排，還需要對一系列現存制度、政策和項目的整體性改革和完善。

首先，我國目前實施的《老年人權益保障法》明確“老年人是指六十周歲以上的公民”。雖然法律已經規定了老年人口可以提供咨詢服務，依法參與科技開發和應用，依法從事經營和生產活動等，但在延長退休年齡的改革過程中，過渡期老年人口參與社會經濟活動的權益保障需要更加明確和精準的規定，并且應當涵蓋更廣泛的法律內容。

其次，考慮到我國老年人有隔代照料孫輩的傳統，因目前女性生育機會成本較高，社會托幼服務缺乏，延遲退休年齡可能沖抵全面三孩政策推行的效果。因此，在制定和實施延遲退休政策時，應同時考慮大力發展社會化托育服務、適時出臺如“男性產假”、家庭稅收減免計劃及消除育齡女性就業市場隱形歧視等一攬子配套政策和公共服務。

最后，政府應推動終身學習型社會的建設，對現行主要以休閑娛樂為主的老年教育體系進行適應性改革，鼓勵企業和社會組織廣泛參與到終身教育特別是老年職業教育中，以幫助老年勞動力在其職業生涯晚期仍能跟上科技發展的步伐并繼續具有被雇傭的能力。

（本文原題“退休年齡改革：社會觀念的變革與制度實踐的創新”，原載《社會保障評論》2021年第3期。經授權刊用，并由作者對原文進行一定刪節，具體技術細節請參考原文。）