2015年12月18日，奧巴馬正式簽署《2016年度綜合撥款法案》（Consolidated Appropriations Act 2016）。法案規(guī)定，自該法案生效日起至2025年9月30日之間的10年，美國非移民簽證中的L-1簽證和H-1B簽證的申請費將由之前的約2000美元分別上漲至4500美元和4000美元。雇員超過50人、超過50%雇員為非移民簽證持有者的公司（多為IT企業(yè)）均必須為其雇員繳納L-1或H-1B簽證費。國會稱，此次費用的上漲將主要用于資助《9/11醫(yī)保法案》（9/11 Healthcare Act）和建立“生物識別跟蹤系統(tǒng)”（Biometric Tracking System）。新規(guī)將提高美國公民被雇用的機會，而包括中國留學生在內(nèi)的外籍學生受雇的機會則將隨之減少。因此，新規(guī)的出臺旋即引發(fā)了中國眾多在美留學生的強烈反應。

法案所涉及的L-1簽證和H-1B簽證均為諸多美國工作簽證中的一種。其中的H-1B簽證向來因為配額（Quota）、濫用系統(tǒng)、欺詐申請等問題而飽受爭議。H-1B簽證主要適用對象為科學家、工程師、計算機程序員等所謂的“專業(yè)人才”。美國國會為H-1B簽證制定了85000份的限額：每年新簽發(fā)簽證限額65000（General-category cap）份、以及為外籍研究生預留的20000份（Masters cap）。由于申請量的持續(xù)暴增，美國政府已經(jīng)不得不自2013年開始在H-1B簽證開放申請一周后就停止接收，并通過電腦抽簽的方式?jīng)Q定是否給予申請者工作簽證。

輿論界廣泛認為該新規(guī)是針對印資企業(yè)的定點“狙擊”。美國官方數(shù)據(jù)顯示，印度籍人士占據(jù)了H-1B簽證持有者的半壁江山。以2014財年為例，印度籍人士比例已占到了驚人的69.7%（22.03萬人）。緊隨其后的中國則僅常年維持在8%-10%之間。印資企業(yè)的獨大，導致了很多美國本土企業(yè)和初創(chuàng)的中小企業(yè)為雇員申請到H-1B簽證的機會銳減。另外，不少印資企業(yè)也故意通過降低H-1B簽證持有者崗位級別等形式減少雇員工資水平并以此頂替工資水平偏高的美國公民雇員。這樣一來，原本試圖“擇天下英才而用之”的H-1B簽證恰好為印度企業(yè)創(chuàng)造了機會，而那些真正具備專業(yè)技能的人卻不得不“夢碎美利堅”。鑒于這種局面，硅谷高科技行業(yè)曾多次向國會施壓增加限額并進行綜合改革。

盡管“狙擊”印資企業(yè)能夠直接解釋簽證政策的調(diào)整，但卻很難解釋為何這一上漲的費用卻被用于資助《9/11法案》和“生物識別跟蹤系統(tǒng)”這兩個毫不相關的項目。熟悉美國政治的人，顯然不難想到這一關聯(lián)背后的兩黨博弈。

所謂的《9/11法案》最早在2007年由民主黨眾議員馬洛里（Carolyn B. Maloney）發(fā)起。在共和黨的多番阻攔下，該法案遲至2010年才正式通過。由于該法案適用期已于2015年9月31日正式結束，民主黨被迫再次在共和黨主導的國會中推動法案的繼續(xù)授權。而所謂的“生物識別跟蹤系統(tǒng)”可以對外籍人士的出入境進行登記和追蹤，這對防范日漸猖獗的恐怖主義大有裨益。因此，兩黨在該問題上早已達成共識。雖然《9/11醫(yī)保法案》和“生物識別跟蹤系統(tǒng)”都具有合理性，但二者的經(jīng)費來源卻因黨爭而遲遲得不到解決。

然而，正是奧巴馬簽署的這份“不得不”通過的《綜合撥款法案2016》為兩黨妥協(xié)提供了契機。眾所周知，美國共和黨與民主黨均試圖對現(xiàn)有移民和簽證政策進行改革，但兩黨就改革的具體“路線”卻始終各執(zhí)一端。包括現(xiàn)任奧巴馬總統(tǒng)在內(nèi)的民主黨長期堅持綜合性改革方式推進。而包括前任眾議院議長博納（John Boehner）在內(nèi)的保守派共和黨人卻認為改革必須以單項法案的形式逐步進行，并堅決反對民主黨發(fā)起的一攬子綜合移民改革法案。此前，共和黨資深參議員哈契（Orrin G. Hatch）、格拉斯利（Chuck Grassley）曾多次發(fā)起《2013移民創(chuàng)新法案》、《2013H-1B及L-1簽證改革法案》等單項法案以試圖推動簽證政策改革。與之對應，民主黨參議員舒默（Charles E. Schumer）也曾攜麥凱恩、德賓（Richard Durbin）等八名兩黨參議員組成所謂的“八人幫”（Gang of eight）推出轟動一時的綜合改革法案——《國境安全、經(jīng)濟機會和移民現(xiàn)代化法案》（Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act）。然而，兩黨因為政見相左而互相杯葛并最終而導致各自法案相繼破產(chǎn)。

2014年美國國會選舉后，共和黨完全控制參眾兩院。剛履新的共和黨籍眾議長瑞恩（Paul Ryan）也在多個場合明確表示其將繼續(xù)堅持博納的移民改革政策，并聲稱其不會在奧巴馬任內(nèi)啟動移民改革。在這種情況下，民主黨短時間已絕無可能發(fā)起綜合性移民改革法案。借此良機，共和黨參議員格拉斯利于2015年11月再度發(fā)起《2015H-1B及L-1簽證改革法案》。一方面，民主黨試圖爭取《9/11法案》的再度授權且無望推動綜合改革。另一方面，共和黨則希望通過極為重要的《綜合撥款法案2016》并順便夾帶H-1B等簽證改革的“私貨”。正是在這種互相需求的情況下，民主黨一直謀求的《9/11法案》得到了再度授權，而經(jīng)費則正好由共和黨推動的H-1B簽證改革中上漲的費用抵充。

美國國會上調(diào)簽證費的這一舉措貌似“唐突”，但其實際考量和效果卻可謂借力打力、一箭多雕。從個人收益上講，參議員格拉斯利將因法案的通過而為2016年的參議院選舉連任贏得加分。其次，此次上調(diào)也將直接為美國帶來每年約10億美元的可觀收入。費用的上漲還將直接導致印資企業(yè)雇用非美國公民員工的成本的大幅上升，并進而迫使其增加對美國公民的雇用。美國公民雇用的增加不僅能增加本國公民的就業(yè)機會，同時也能有效減少印資企業(yè)非法雇用H-1B簽證持有者的可能。

新規(guī)生效后，在美印資企業(yè)將必須為其每個持工作簽證的雇員支付總計約8000至10000美元的H-1B簽證費，印度IT企業(yè)向美國政府“貢獻”的簽證費將至少逾數(shù)億美元。當然，這種沖擊也視具體印資企業(yè)的規(guī)模而異。比如，大型印度IT企業(yè)印孚瑟斯（Infosys）創(chuàng)始人納拉亞那·穆爾薩（N R Narayana Murthy）就在接受采訪時自信地表示這種抬升并不會對印度IT產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)性沖擊。但那些資金規(guī)模偏小、以及尚處于起步階段的印資企業(yè)顯然并不樂觀。此外，據(jù)國際教育研究所（Institute of International Education）稱，截止2014-2015年度，印度籍在美留學生為132888人，其中超過80.4%的學生就讀于科學、技術、工程和數(shù)學等專業(yè)（STEM）。簽證費用的上漲將可能直接導致印度籍學生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)變難。

圖 3 2014-2015年度中印兩國在美留學生學習專業(yè)領域?qū)Ρ取?shù)據(jù)：Institute of International Education

當然，H-1B與L-1簽證費的上調(diào)也將“誤傷”大量中國等外籍留學生。自2009-2010年度以來，中國便已經(jīng)超過印度成為美國的最大留學生生源國。2014-2015年度留美中國學生已達30多萬，占國際學生總數(shù)的31%。其中，就讀于科學、技術、工程和數(shù)學（STEM）相關專業(yè)的比例約為42.4%（12萬多）。盡管中國留學生就讀于STEM領域的比例低于印度，但實際人數(shù)卻基本與印度留學生總數(shù)相當。隨著工作簽證費用的大幅上漲，不少企業(yè)將不得不為了減少雇用成本而放棄或減少對中國留學生的雇用。如此一來，中國留學生將因美國“狙擊”印度企業(yè)而意外“躺槍”。

總體來看，此次費用的上調(diào)將可為美國贏得可觀的財政收入，也將能客觀地促進美國公民就業(yè)以及部分地改善印資企業(yè)的違規(guī)用工情況。但在H-1B簽證限額、篩選機制沒有根本性變革的情況下，美國簽證費用上漲的實際效果可能差強人意。因為即便如此，大型服務外包、IT企業(yè)仍然能夠支付這些費用并且繼續(xù)主導工作簽證的申請。與之相反，那些美國本土企業(yè)以及初創(chuàng)的中小企業(yè)的機會將仍將飽受擠壓。作為一個以移民立國的國家，美國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展勢必離不開大量留學生的貢獻。因簽證費上漲而對中國等國家留學生帶來的“誤傷”將對美國繼續(xù)吸收國際智力形成阻礙。