紅旗法，正式名稱為《道路（蒸汽）機車法》，是英國維多利亞時期制定的一部道路交通法。2015年，在中國，這部法律突然得到了很多人的關注——并非為了紀念這部法律訂立150年去弘揚其中精神，而是人們將之視作“利益集團”用以阻擾“技術創新”的“反面典型”。

這部法律規定，機車需配一名專職“紅旗手”，其步行于車輛前方60碼處（約55米）的地方，手持一面醒目的紅旗以提前警示前方行人和馬車,以及協助對向的馬車與機車在狹窄的道路會車。

這一幕今天看起來無疑有點滑稽。但紅旗法真應背上一個阻礙創新的“惡法”之名嗎？筆者以為，紅旗法是道路交通法之先驅。現代交通管理的很多概念與理念，正是濫觴于此，并惠及當今；但是，對于如何平衡社會現實的利益與創新未來的可能，紅旗法確實也為我們提供了一個發人深思的案例。

紅旗法是道路交通法的先驅

紅旗法是人們對英國1865年《道路機車法》的戲稱。事實上，英國有關規范道路上通行（牽引）機車的法律至少有5部，要分析紅旗法，不能撇開這一系列的法律。當時，要管理人類歷史上首次出現的有極大機動性的、非畜力道路上的車輛，即使對英國這樣一個率先進入現代治理的先進國家，也是一個不小的挑戰。

1801年，英國發明家特里維西克，制造了全世界第一輛可載人高壓蒸汽機車——“噴煙魔鬼”。這個名字可謂一語成讖，圣誕前一日表演成功的喜悅還未完全消散，僅3天后機車就毀于火中。1860年，發明家里基特也制造了一個三輪載人高壓蒸汽機車，鍋爐蒸汽壓力高達7.48個大氣壓，據稱最高速度可達30公里/小時。為銷售其蒸汽機車，他還在《工程師》雜志上打起了廣告，這可能是英國首輛商業化生產的載人蒸汽機車。

19世紀60年代，蒸汽機車開始被用于道路交通，人們對這種動力強勁的怪物機器感情復雜。1861年、1865年、1878年、1896年和1898年，英國議會連續制定了5部相關的道路機車法。

其中，1865年的法律規定，凡是在公共道路上行駛的機動車必須有3名操作人員，除1861年法律規定的司機和司爐各一名外，又增加了一名專職“紅旗手”，其步行于車輛前方60碼處（約55米）的地方，手持一面醒目的紅旗以提前警示前方行人和馬車,以及協助對向的馬車與機車在狹窄的道路會車，機車應根據旗手的信號及時停車以確保安全。此外，機車時速在城區外不得超過6.4公里，在城區不得超過3.2公里。因專職“紅旗手”的特別規定，該法被戲稱“紅旗法”，從而揚名。

不過，在人類跨入機動化時代前夜出臺的這五部道路交通法，內容遠不止此。英國為全世界貢獻了很多現代治理智慧，這些法律探索同樣為道路交通管理建立了基本管理框架。

筆者以為，這些法律至少確立了路橋管養、交通安全與寧靜、車輛管理、環境保護等重要理念和制度。

1861年出臺的法律中，就規定了道路如何對蒸汽機車按重收費（每兩噸相當于馬車的收費），并要求車輛毀壞道路需進行賠償。車輛需將自身重量和車主等信息貼牌明示。為保護路橋，還對超過3噸的車輛的輪寬及單輪最大載重做出了規定，對可能對路橋造成危害的車輛，地方政府可以限制通行。1878年又通過立法而設置了專門道路管理機構，建立地方道路基金和審計制度。對于不再設收費站的道路，50%的維護資金可來自稅收。可以說，建立良好的路橋基礎設施和發展機制，為迎接機動化時代創造了極其重要的條件。

為保證交通安全，1861年出臺的法律中規定了車燈設置，還設定了車輛城區內、外的時速限值分別為8公里和16公里，要求2名操作人員。1865年將限速值減至3.2公里和6.4公里，操作人員增至3名。1878年取消了持旗條款。1896年又將限速值提至19.2公里(地方政府可根據情況，在12.8公里/時至25.6公里/時之間選擇限速值)。

上述系列法律還建立了寧靜交通和環保交通的理念，在1861年，就對車輛在設計及行駛時的廢煙處置做出規定，這也是對燃料的要求，因為使用焦碳而非普通煤，才能達到排煙要求。此外，車輛限速、禁止車輛鳴叫（1865年）等，都是寧靜交通理念的嘗試。

1898年出臺的法律，要求車輛需獲得許可，并將車牌固定在車上，從而建立了車輛登記制度。

紅旗法是馬車利益集團的陰謀？

紅旗法被詬病，主要是因旗手在前行走，使其限速值過低。有人認為，紅旗法的出臺，是由馬車利益集團陰謀操縱，以避免自身被蒸汽機車取代。因為，機動車要取代馬車，馬車行業肯定會試圖維護其利益，乃至游說，影響立法。

但這樣簡單解釋，真的正確嗎？筆者以為，紅旗法出現的原因是多樣的，不能簡單歸因于馬車業的利益游說——這甚至不是主要原因。

19世紀30年代開始，英國爆發了蒸汽動力的鐵路運輸革命。1825年9月27日，全長約40公里的英國斯托克頓——達靈頓的鐵路正式通車，這是世界上第一條行駛蒸汽機車的營運線路。蒸汽動力鐵路的運輸效率，是馬車或馬拉鐵路運輸無法比擬的，通車后煤炭運輸成本下降了56%。

相比之下，在一開始碰到的技術難題之外，1830年通車的第一條干線鐵路，利物浦—曼徹斯特線確實遭到了強大的利益集團反對，最主要的反對力量是運河公司。在1761年運河剛剛開通時，運河公司的股票僅僅70英鎊，到1825年提議修建鐵路時已暴漲到1250英鎊，每股年分紅高達35英鎊（幾乎相當于一個中產階級一年的收入），可見其利益之大。此外，馬車業、收費道路業及沿線的農民也聯合起來反對修建鐵路。但是，這些反對力量并未能阻止鐵路修建，1826年修建鐵路的法律得以通過。事實證明，運河的奶酪確實被鐵路搶走了，開通后第一年，鐵路的利潤率就高達45.6%，第二年進一步上升到了52.8%。

世界第一條鐵路，斯托克頓——達靈頓開通當天有騎士紅旗手在前引導

僅僅20年，1850年初英國鐵路里程就達到11000公里（與英國面積相當的中國廣西省，2015年底只有5000公里左右鐵路網絡，中國其他省份也沒有超過10000公里），基本完成了全國的干線鐵路網。同時，英國也向全世界輸出鐵路技術。當鐵路完成了對運河和干線馬車運輸業的顛覆后，到了19世紀60年代，鐵路業勢力已變得非常強大，對新興的蒸汽動力道路運輸的威脅，顯然不會袖手旁觀，而是進行了大力游說。

相比鐵路業的力量，傳統的馬車業的影響力恐怕要小得多。有趣的是，鐵路業，這個受益于蒸汽機技術剛成長起來的高新技術行業，恰恰是反對道路蒸汽機車的主力。

1663年，英國開始立法允許私人公司建設收費道路。1770年，英國收費道路達到3.2萬公里，1844年收費道路公司已超過1000家，年收費額仍高達150萬英鎊（大致相當于35億人民幣）。但隨著鐵路快速發展，長途干線馬車業被鐵路取代，道路上馬車大幅減少，很多收費道路無以為繼，地方政府被迫接管。由此，收費道路公司也加入了利物浦—曼徹斯特鐵路反對派。

又因為，這些收費道路是按馬車的標準建設的，由于擔心龐大的道路蒸汽機車毀壞道路，會進一步加重其維護成本，于是，收費道路行業和地方政府也加入反對道路蒸汽機車的隊伍。此外，收費道路過多，也降低了道路蒸汽機車作為個人交通工具的經濟性，絕大多數人既買不起也用不起，汽車之父卡爾?本茨在其回憶錄中也強調了此點。

英國是一個特別鐘愛馬匹的國家，對馬車業確有一種特殊感情。德國汽車先驅卡爾?本茨在其回憶錄中記下了英國親歷的困難：“蒸汽車不僅要克服發展中碰到的各種技術困難和糟糕的道路條件，更加困難的是，要與那個時代人們對機動車的反對態度進行斗爭。……更不用提，憤怒的當地居民毀壞道路、向車輛扔石頭、木棍和鐵塊……”。即使30年后，窘境依然存在。1895年5月，汽車行業為了推動紅旗法調整，在倫敦策劃了一次行為藝術表演，表演者牽著一匹戴著“原靈安息”牌子的老馬，舉著“在愛的記憶里”的標語游行，以示汽車取代馬匹，然而這次自以為是的笨拙表演，卻引發了憤怒的圍觀市民騷亂，幾成慘劇。

時間到了1896年2月，汽車公司經過廣泛游說，邀請威爾士王子（后來的國王愛德華七世）參加汽車展并體驗汽車，這位未來的國王雖然表達了對汽車發展的支持，最后還是說，作為一個愛馬人士，他希望汽車并不會使馬變得完全多余。到了1908年，小城林頓的機械動力的公交線路因為速度過快驚了馬匹而被迫取消，而其時速還沒有超過13公里！

技術問題也不能忽略。19世紀60年代，道路蒸汽機車并沒有鐵路蒸汽車技術成熟，高壓蒸汽鍋爆炸的危險仍然存在，啟動時間長（45分鐘），一些蒸汽車重達14噸，倘若速度過快，確實有很大的交通安全隱患。

而以蒸汽為動力的鐵路、地鐵（紅旗法通過前兩年，1863年倫敦第一條蒸汽地鐵線路已開通）、城市輕軌（1879立法允許采用蒸汽動力，1889年已有50條蒸汽輕軌）都沒有被所謂的馬車利益集團綁架，甚至正是議會及時的立法，促進了這些行業的發展。如1844年鐵路法，確定了鐵路建設技術規范、服務設施、無歧視服務、通訊電纜的同步建設等，有力保障了英國鐵路的跨越式發展。

除了技術成熟程度外，筆者以為，軌道交通運行在自有空間，道路車輛行駛在公共空間，這個差異是它們不同際遇最根本的原因。

到了19世紀中期，作為全世界最大的城市，倫敦人口超過320萬人，卻仍是以馬車為主的無序混合交通，現代交通規則尚未建立，城市交通仍然相當危險。

1625年馬車出租車就已出現，逐漸成為重要的城市交通方式。到了1906年，馬車出租車仍高達10492輛，而機械動力的出租車只有區區96輛。1829年，倫敦第一輛揚招式馬拉公交車開始營運，而1858年成立的馬車公交公司有600輛車，馬匹數量超過6000。直到1907年，倫敦公交仍有2557輛馬車，機械動力公交車只有1205輛。1870年馬拉輕軌出現；1879年輕軌允許使用蒸汽動力。據估計，倫敦馬匹數量19世紀末超過30萬。彼時，各種交通方式混雜，行人也沒有隔離，城市交通極其混亂，人們對有極大機動性的道路蒸汽機車非常警惕，并非無理取鬧。

倫敦19世紀混合交通的混亂場景

蒸汽機車的主要用途，也是立法考慮的因素。實際上，道路蒸汽機車開始主要用作農業、工程機械或短途接駁載貨等，這也是法律規范的主要對象，紅旗法不會對此類用途造成太大影響，作為個體交通工具的使用并不多，法律為了簡單起見（也有認識局限），立法時并沒有專門區別對待（1896年才專門區分出輕型載人機車而放松速度限制）。即使法國、德國等沒有紅旗法的國家，蒸汽機車作為個體交通工具使用的情況，也極其稀少。

不過，汽車技術不斷改進，英國在蒸汽動力時代占了先機，法德等在內燃機技術上實現了趕超。德國發明家卡爾?本茨和戴穆姆勒在1886年設計了汽油機，使得汽車技術趨于實用。但英國對競爭對手德國的企圖心有非常強烈的警惕，且彼時德國產品名聲不好，因此不愿為德國生產的汽車大開綠燈，令人遺憾的是，國際關系也在一定程度上延遲了紅旗法依據技術進步進行調整的時間，從而使得紅旗法在技術進步后變得不合時宜。

美國也有紅旗法

限速保證行人安全，在英國有悠久傳統。1635年，倫敦已開始將城里的馬車時速限制在4.8公里。繼承英國衣缽的美國同樣如此。1652年紐約（時稱新阿姆斯特丹）發布命令，規定馬車不得在城市里疾馳；1757年波士頓也曾有類似紅旗法的嚴苛規定，馬車在城區不得超過行人速度。

1866年4月11日，美國總統格蘭特（1869—1877年在任）在華盛頓因馬車超速被黑人警察威廉?韋斯特截獲，彼時南北戰爭剛剛結束一年，這位黑人解放英雄還是很配合黑人警察的執罰。

佛蒙特州1894年、賓州1896年議會都曾通過對載人機動車進行限制的類似紅旗（紅燈籠）法，新奧爾良、孟菲斯和阿拉巴馬州等地據稱也有相似規定。即使到了汽車時代，紐約1899年城區限速僅為8英里。

華盛頓郵報1901年報道執法總統超速的黑人警察故事

從英美兩國的情況看，紅旗法的出現，不能僅歸于所謂馬車業利益集團，必須考察當時社會傳統、知識局限、價值取向等。

解放日

1895年英國收費道路公司已全部解散，汽車業減少了一個反對者，更重要的是，大大減輕了駕駛機動車的經濟負擔。經過新生的汽車業的不斷游說，1896年11月14日，新的道路機車法生效，新法取消了輕型（小于3噸）的機動車輛有關操作人數的規定，并將時速限制提至23公里。

當天，汽車擁躉們為此舉辦了倫敦——布賴頓汽車賽，并將11月14日定為汽車“解放日”。賽前，參與者首先將象征紅旗法的紅旗撕碎。然而，30多名參賽者，只有13名到達了終點，僅9名按時到達——顯然，當時的汽車在技術上仍相當不可靠。另一個銷售數據也可佐證，紅旗法調整兩年之后，到1898年底，卡爾?本茨在英國的汽車公司也僅賣出36輛車。

在當天活動組織者寫下的注意事項里，有這樣一段話：車主和司機們應該記住，在英國，汽車仍在試驗中，任何魯莽或疏忽都可能傷害行業。筆者以為，這些組織者有清醒的認識：汽車獲得的公共空間行駛的自由，是以維護公共秩序的責任為前提的自由。

1927年后，除二戰期間外，每年11月14日都要舉行老爺車巡游活動以紀念“解放日”。

當然，撕紅旗這個儀式一直是保留節目。

法律的歷史性

事實上，從議會保留的幾次立法討論記錄可見，人們對限速并沒有多少反對；即使是關于旗手的規定，直至1878年，議員們更多是在討論旗手的職能，以及究竟在什么位置才有利于其作用發揮。到了1890年代，汽車業開始攻擊紅旗法，但也很少有人認為是馬車業的陰謀，包括卡爾?本茨先生也沒有提及此論。

不過，無用諱言，紅旗法在1890年代后確實不適應技術進步了。

英國在內燃機時代被法國、德國超了車。法國在1890年開始商業化生產汽車，成為世界汽車生產領先者，1903年的年產量達30124輛，占全世界汽車產量的49%。直至1932年英國，才取代法國成為歐洲最大的汽車生產國，1955年又被德國超越。由于各種原因，紅旗法的調整時間晚了5—10年，這使得其正當性遭到不小的折減，紅旗法的作用，也由維護公共秩序變為阻礙新興行業發展。

英國能成為19世紀世界最強大和最有創新精神的國家，與其在前現代時期建立了一套鼓勵人們為發展生產去冒險的法律制度有相當大的關系。其法律的價值取向，是財產權優先和保護生產力，如鐵路大發展就受益于立法。但紅旗法確實有不同的價值追求，它是對公共空間的管理，駕駛蒸汽機車不具有普遍性可能，對個人的利益與社會利益要做妥善協調，社會還沒有準備好為機動化付出代價。因此，不能否認其立法之初所反映出的普遍民意。不過，曾經的正當不能掩蓋遲到的修訂，隨著時代發展，法律也有進步的要求。

法律有其歷史印記，不能離開其產生的社會環境去評判。今天評判時，我們必須考慮，當時駕駛蒸汽機車是否屬于超常危險活動。以今天追求創新的價值取向和對機動化的認識，去評判150年前的立法，這種苛求是現代人對古人的傲慢。

（感謝東南大學顧大松對本文寫作提供的幫助）