關于民辦高校的營利性和非營利性的討論在中國由來已久。

2017年9月，十二屆全國人大審議通過的《民辦教育促進法》（修正案）（簡稱“新《民促法》”）正式實施，其第十九條規定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”。2020年頒布的《民法典》更是對營利法人和非營利法人進行了明確界定，即“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人”，而“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。當前，營利性和非營利性的選擇（簡稱“營、非選擇”）已成為擺在全國民辦高校面前的一道必答題，中國民辦高等教育進入分類管理、規范辦學的新階段。 

一、各地民辦高校分類登記和管理的進展比較緩慢

民辦高校分類登記和管理是關乎民辦高等教育健康發展的基礎性制度。截至2020年12月，全國31個省（自治區、直轄市）政府均已頒布落實新《民促法》的實施文件。國家層面法規政策并未設置分類管理具體過渡期，而是授權省級政府自主決定過渡期。目前，除遼寧、甘肅、天津、青海、廣東、貴州、北京7個省（自治區、直轄市）之外，其余24個省（自治區、直轄市）均設置了過渡期，具體執行情況如下：

一是部分省份過渡期已至，但民辦高校分類登記基本沒有進展。例如，湖北和西藏于2020年9月1日結束過渡期，西藏沒有民辦高校，而湖北除2020年新建的湖北健康職業學院登記為“非營利性”外，其余40余所存量高校分類登記尚無進展。

二是部分省份過渡期較長，分類管理政策執行比較緩慢。例如，江蘇規定“原則上在2020年12月31日前完成分類登記，如有需要可延期至2022年12月31日”，但實際上并無一所民辦高校完成分類登記。安徽、河南、浙江、寧夏、廣西、福建6個省份過渡期至2023年9月1日。河北、陜西、海南、山東、重慶、江西、吉林、四川、湖南、黑龍江10個省份過渡期至2022年9月1日；海南的過渡期，特殊情況可延至2024年9月1日。

三是部分省份不設置過渡期，分類管理政策執行慢中求穩。例如，廣東提出按“一校一策”原則制定過渡方案以平穩有序推進存量學校分類管理。截至2021年2月，31個省（自治區、直轄市）中，僅上海的民辦高校分類管理取得階段性進展。上海19所民辦高校中有6所選擇營利性，有1所完成工商部門登記。

四是部分省份對現有民辦高校分類登記規定延后于其他類型學校。例如，上海規定2020年12月31日前完成高校外其他現有學校轉設，2021年12月31日前完成民辦高校轉設。四川規定2022年9月1日前完成高校外其他學校轉設，2023年8月31日前完成高校營利性轉設。

可見，民辦高校執行分類登記和管理制度的進展比較緩慢，大多數民辦高校的舉辦者并未如預期明確“營、非選擇”，這也導致有的民辦高校甚至辦學許可證已經到期，但是無法按時更換。 

二、民辦高校實施分類管理面臨的主要困難

（一）利益相關者眾多且構成復雜

《全國教育事業統計公報》數據顯示，截至2019年底，全國共有民辦高校757所（含獨立學院257所，成人民辦高校1所），占全國高校數的28.1%；民辦高校在校生708.83萬人，占全國高校在校生的21.36%，全國平均每5名大學生中就有1名在民辦高校就讀。另據國家統計局數據顯示，2019年，全國民辦高校教職工共有46.23萬人。民辦高校營利或非營利分類管理政策對象就是上述這些高校，其利益相關者除了舉辦者，還包括教職工和學生等群體，涉及人數眾多，政策執行難度較大。

其中，舉辦者既是“營、非選擇”的決策者，也是最重要的政策對象。但中國民辦高校的舉辦者構成較為復雜，有關調查顯示，30%屬于個人辦學，30%屬于企業辦學，10%屬于國有民辦，10%屬于共同治理，其余20%屬于股份制形式。不同舉辦者的訴求存在較大差異，其中，國有民辦型和共同治理型的民辦高校的舉辦者樂于選擇“非營利性”而獲得更多的政府扶持和社會認同，而個人辦學型等民辦高校的舉辦者既希望獲得政府扶持，又希望得到一定的合理回報。

此外，截至2020年底，中國還有獨立學院189所，占民辦高校總數的25%。獨立學院的辦學主體多元、合作模式多樣、各地差異較大，情況也更加復雜，其轉設進度直接影響到民辦高校分類管理進程。

（二）分類管理的配套政策不完善

國家層面政策法規需要進一步完善。2021年4月，國務院已經正式頒布修訂后的《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），對于民辦學校關聯交易、集團化辦學等各界關切的內容作出明確規定，為分類管理提供了重要遵循。但對于非營利性民辦高校的財務監管、治理結構、第三方評價等事項仍有待進一步完善，民辦教育工作部際聯席會議確定擬制定的《民辦高等學校內部治理實施細則》《非營利性民辦學校監督管理實施細則》《非營利性民辦高校財務監管辦法》等文件仍未出臺。

省級層面的實施細則仍原則性過強、操作性偏弱。雖然31個省級政府沿襲國家規定先后出臺了地方民辦教育促進法實施細則，但一些關鍵問題仍相對模糊、語焉不詳，政策并不完備，舉辦者比較關注的土地問題、稅收優惠、補償或獎勵標準等問題仍不明確。

民辦高校法人身份轉變缺乏明確的政策指導。舉辦者作出“營、非選擇”前，必須開展學校自查工作，但卻沒有完備的配套政策指導來界定民辦高校的資產權屬、用地、資金來源等內部決策信息，而這些信息直接影響分類管理的有效推進。

（三）選擇“非營利性”利益調適幅度較大

中國多數民辦高校是在鼓勵投資辦學的國情下發展起來的，起初具有投資辦學的本質特性。例如，上海的21所民辦高校中，只有杉達學院一家是靠捐資滾動發展起來的，其他全是投資辦學。新《民促法》明確規定民辦高校選擇“營利性”則“可以取得辦學收益”，選擇“非營利性”則“不得取得辦學收益”，這與以往“合理回報”模糊界定存在本質差別，與“合理回報”相比，非營利性民辦高校辦學收益的調適幅度較大，甚至與部分舉辦者投資辦學的初衷相悖。

《民法典》規定：“非營利法人終止時，不得分配剩余財產，自然人合法的私有財產，可以依法繼承。”即：非營利性民辦高校終止時，無法分配和繼承財產，而營利性民辦高校則可分配可繼承。也就是說，如果選擇“非營利性”，起初的投資辦學將轉變為“捐資辦學”，對于資產高達數億元的民辦高校來說，財產分配和繼承的調適幅度較大，導致民辦高校的舉辦者做出“非營利性”選擇心存顧慮。

（四）舉辦者對分類管理存在不同解讀

實行分類管理是對前一階段民辦高校發展不規范的糾偏，是民辦高等教育走向健康發展的必由之路。但調研發現，民辦高校的舉辦者對分類管理仍然存在不同解讀：一部分舉辦者心存僥幸，認為選擇登記為“非營利”以后，實則延續以往，采取多種途徑取得辦學收益。但《實施條例》第四十五條明確規定“民辦學校應當建立利益關聯方交易的信息披露制度”。教育、人力資源社會保障以及財政等部門將按年度對非營利性民辦高校關聯交易進行審查與監管，過往的“模糊區域”將觸碰法律紅線，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。另一部分舉辦者則心存悲觀情緒，認為未來生源、政策等不確定、社會認可度不高的情況下，選擇登記為“營利性”，便主動放棄各項優惠扶持政策，學校難以持續發展。在此背景下，民辦高校舉辦者陷入“營、非選擇”的兩難境地：選擇營利性，擔心死路一條；選擇非營利性，又心有不甘。

三、加快民辦高校分類登記和管理的政策建議

（一）進一步加強政策宣傳和引導

新《民促法》的16項修訂可概括為“分類”和“規范”兩個方面。“分類”主要體現在分類辦學性質和收益、分類政策取向和分類學費管理等。“規范”主要體現在規范學校的法人屬性、規范產權歸屬問題和規范監督機制等。新《民促法》的實施，必將終結“以非營利之名而行營利之實”的第三條道路。民辦高校的舉辦者必須清晰地認識國家對民辦高校分類管理、規范辦學的科學性。“營、非選擇”的決策不止是一道選擇題，還是一道與以往的“合理回報”存在本質差別的必答題，存在僥幸心理的舉辦者需要認清形勢；同時，存在悲觀情緒的舉辦者也無須多慮，“差別化扶持”不等同于“不扶持”，營利性民辦高校同樣享受國家規定的稅收優惠、政府購買服務、助學貸款、獎助學金等扶持政策。

民辦高校的舉辦者只有“營、非選擇”的決策“選得對”，學校才能“立得住”。放眼未來，中國民辦高校公益性將更加凸顯，非營利性民辦高校將成為民辦高等教育的主體力量，或將出現一批高水平非營利性民辦高校和一小批特色化辦學的營利性民辦高校。

（二）盡快完善配套政策并加大支持力度

要想讓民辦高校的舉辦者在“有限理性”下做出“滿意”決策，必須盡快完善國家和省（自治區、直轄市）政策法規。各省（自治區、直轄市）教育行政部門亟須明確補償與獎勵、稅收優惠、財政扶持、土地劃撥與差價補繳、分類登記程序、操作細則等舉辦者最為關心的關鍵事項，以及從政策上正面回應社會保險、退休金、評優評先、職稱評審、培訓等民辦學校教師最關心的問題。

這方面，浙江民辦教育“1+7”分類管理政策較為詳細。溫州作為“樣板”在資產認定、“一件事聯辦”、獎勵辦法、土地處置、稅費等方面進行了有益探索，在民辦學校教師保障制度方面也進行了創新。但目前，僅有學前、普通高中兩個學段取得了分類登記的階段性進展，而溫州商學院等4所民辦高校尚未做出“營、非選擇”的登記。此外，溫州“樣板”也存在一些亟待解決的其他問題，例如，市級政策偏宏觀而缺乏具體操作性、多部門協調機制不完善等。這些都是后續需要進一步完善相關配套政策并加大政策支持力度加以解決的。

公益性辦學是國家和省（自治區、直轄市）政策倡導方向，而非營利性民辦高校尚未形成規模的重要原因在于相關扶持政策沒有落實到位。為引導民辦高校公益性辦學，提高辦學水平，各地還應結合實情，通過制定并有力執行2016年印發的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）關于加大財政投入、創新財政扶持方式、稅收激勵、師生權益保障等政策，以及有效落實《實施條例》第十三條關于集團化辦學的“非營利性”民辦高校轉讓時不得變更學校“非營利”性質的規定，以保障非營利性民辦高校權益，推動非營利性民辦高校的培育與健康可持續發展。

（三）處理好分類管理過程中的利益補償

新《民促法》規定非營利性民辦高校不能取得辦學收益，《民法典》第八十七條則規定“非營利法人不向出資人、設立人或者會員分配所取得的利潤”。兩部法規高度一致地體現了對非營利性民辦高校的規范性要求。與以往“合理回報”相比，“不能取得辦學收益”使大多數民辦高校舉辦者利益極大受損而不愿意選擇“非營利性”。舉辦者一旦選擇“非營利”，投資辦學將轉變為捐資辦學，私有財產轉變為公有財產，管理權也將喪失。

此外，《民法典》第九十五、第一百二十四條還規定了“非營利法人終止時，不得分配剩余財產”以及“自然人合法的私有財產，可以依法繼承”。新《公司法》第七十五條規定：“自然人股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格。”《若干意見》則明確規定“營利性民辦學校財務清算后依照《公司法》規定處理”。根據以上法律法規的規定，選擇營利性則可繼承合法財產，選擇非營利性則不能分配和繼承剩余財產。

因此，對選擇登記為“非營利性”民辦高校的舉辦者的歷史貢獻需要有合理的補償辦法，例如，溫州規定選擇登記為非營利性的民辦學校終止時，如果財產依法清償后有剩余，按不低于學校凈資產20%的比例給予獎勵。這正是消除舉辦者“非營利性”選擇顧慮的重要手段。

（四）加快獨立學院轉設工作

《實施條例》第七條明確規定“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批準，并不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益”。這意味著獨立學院在“營、非選擇”時，不能選擇營利性。如果要選擇營利性，必須首先脫離公辦高校。事實上，獨立學院的許多民營企業投資者當初是出于投資辦學、獲取回報的動機創辦學校的。2020年5月，為引導民辦高等教育健康規范發展，教育部辦公廳正式印發《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，獨立學院進入全面轉設階段。目前，全國已有一批獨立學院脫離公辦大學，轉設為民辦本科高校，這為開展民辦教育分類管理奠定了有利基礎，消除了障礙。

要進一步加快獨立學院平穩有序轉設，總的思路是支持民營企業投資舉辦的獨立學院轉設為民辦普通本科高校；支持國有民辦性質的獨立學院轉設為公辦本科高校；支持條件薄弱的獨立學院與高職院校合并轉設為本科層次職業高等學校。在獨立學院轉設過程中，需要統籌考慮做好營利性、非營利性的分類選擇和登記。 

（作者佘宇、葛延風均系國務院發展研究中心社會發展研究部研究員，闕明坤系浙江大學教育學院博士后、蘇州大學東吳智庫研究員，段淑芬系云南師范大學商學院副教授）