2006年，國務(wù)院批復(fù)，同意合肥市人民政府駐地由合肥市廬陽區(qū)遷至蜀山區(qū)。之后兩三年間，遷入地人口數(shù)量明顯增加，工業(yè)總產(chǎn)值占比和基礎(chǔ)建設(shè)投資額顯著超過了遷出地。圖為位于合肥市蜀山區(qū)東流路100號(hào)的合肥市人民政府駐地。

近年來，有兩個(gè)現(xiàn)象正引起社會(huì)關(guān)注：一是我國財(cái)政支出占經(jīng)濟(jì)總量（GDP）的比重逐年增大，近幾年的比例已穩(wěn)居20%以上；二是《公共服務(wù)藍(lán)皮書：中國城市基本公共服務(wù)力評(píng)價(jià)（2019）》等報(bào)告均指出，廣大民眾對(duì)政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域提供的公共服務(wù)并不滿意（公共服務(wù)滿意度達(dá)到及格線水平，63.6分）。

這樣的不協(xié)調(diào)不禁讓人心生困惑：地方政府的錢花在哪了？是否存在財(cái)政資源的浪費(fèi)？帶著這些疑問，重新審視地方政府的財(cái)政支出行為，著力提高財(cái)政支出效率已變得愈發(fā)重要。

本研究基于近年來逐漸顯現(xiàn)的地方政府駐地遷移事件，探討地方政府駐地遷移后，地方政府的財(cái)政支出效率是否變高了。

政府駐地遷移的國際實(shí)踐

政府駐地遷移，顧名思義就是政府總部搬遷，在國外，有時(shí)是指中央政府的一些部門遷離首都。

從“疏散功能”角度看，通過緩解中心城區(qū)壓力，政府駐地遷移對(duì)治理由過度城市化帶來的人口密集、環(huán)境污染、交通擁堵、住房緊張、資源緊缺、成本上升等“大城市病”大有裨益。從“集聚功能”角度看，政府駐地遷移通過資源、人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向中心城市的再整合，成為落實(shí)上級(jí)總體規(guī)劃、融入城市發(fā)展圈、尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)等工作的重要手段。

然而，政府駐地遷移畢竟改變的是整個(gè)城市空間的布局，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展同樣具有重大的不確定性。

從國際先例來看，為緩解首都地區(qū)存在的上述“大城市病”，日本自上世紀(jì)六七十年代以來開始疏散東京的部分人口和產(chǎn)業(yè)，本世紀(jì)以來，一些中央政府部門遷往周邊衛(wèi)星城市。韓國自上世紀(jì)八十年代以來，也通過一些措施強(qiáng)制限制首爾的人口和產(chǎn)業(yè)集中，本世紀(jì)更將十幾個(gè)中央政府部門遷往行政首都世宗。

東京的實(shí)踐難言成功，人口和功能疏散的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，1968年到2016年，東京的人口反而增加了兩百多萬。就首爾來講，其城市功能得到疏散的同時(shí)，人口過度集中的痼疾并未因此好轉(zhuǎn)。

法國首都巴黎自上世紀(jì)六十年代之后啟動(dòng)新城計(jì)劃，最后形成了五座衛(wèi)星城，將工業(yè)、金融業(yè)等遷出了中心區(qū)，打破了單一發(fā)展中心城區(qū)的模式，一定程度上解決了大城市病。

一些地方政府何以熱衷于駐地遷移？

在我國，地方政府駐地遷移在保障國家重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施、避免自然災(zāi)害、緩解交通擁堵等方面發(fā)揮過積極作用（如北京、深圳、青島市政府駐地遷移），但也導(dǎo)致了大量“空城”、“鬼城”現(xiàn)象的頻發(fā)（如鄂爾多斯市政府駐地遷移）。

正因如此，中央政府對(duì)地方政府駐地遷移總體上秉持謹(jǐn)慎的態(tài)度，并確立了較為嚴(yán)苛的審批制度。1985年1月發(fā)布并施行的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》(國發(fā)〔1985〕8號(hào)，已廢止) 及2019年起施行的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》(國令第704號(hào)) 均規(guī)定，縣級(jí)及以上政府駐地遷移需報(bào)國務(wù)院審批。2008年8月發(fā)布的《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府駐地遷移管理工作的通知》(民發(fā)〔2008〕127 號(hào)) 明確：“各地政府駐地遷移，在未經(jīng)批準(zhǔn)前，不得擅自搬遷，對(duì)未報(bào)批已搬遷或先搬遷后申報(bào)的，我部將一律不予報(bào)批，并視情節(jié)予以通報(bào)。”

2013年7月公布的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》更是規(guī)定，五年內(nèi)全面停止新建黨政機(jī)關(guān)樓堂館所。這從源頭上阻止了新駐地辦公大樓的修建，從而制約了地方政府駐地遷移行為。

但上述規(guī)章和通知對(duì)地方政府駐地遷移行為似乎并未構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，“邊審邊遷”、“未準(zhǔn)先遷”的現(xiàn)象并不鮮見。如下圖所示，2008年民政部通知、2013年“兩辦”通知印發(fā)后，駐地有遷移的地方政府?dāng)?shù)量并未有實(shí)質(zhì)性減少，而是起伏不定。

我國市級(jí)政府駐地遷移數(shù)量分布圖（2000—2018年）。資料來源：作者整理

地方政府為何熱衷于駐地遷移? 一方面，地方政府可能更清楚所在城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，認(rèn)為其駐地遷移更有利于資源的有效配置和運(yùn)行成本的降低。另一方面，地方官員可能存在機(jī)會(huì)主義行為，在“晉升錦標(biāo)賽”和老區(qū)經(jīng)濟(jì)增長乏力的現(xiàn)實(shí)約束下，期望通過新區(qū)發(fā)展帶動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，從而實(shí)現(xiàn)政治上的升遷。

地方政府對(duì)駐地遷移的執(zhí)著與中央的審慎形成了鮮明對(duì)比，孰是孰非需科學(xué)驗(yàn)證。總體上，地方政府駐地遷移有其內(nèi)在的合理性，但該行為能否產(chǎn)生良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果？尤其是需要考慮到，地方政府駐地遷移往往伴隨一系列權(quán)力和資源在地理空間上的再配置。

如此“洗牌”式的改革對(duì)地方政府自身是否具有顯著影響，相關(guān)研究甚少。在建立服務(wù)型政府的時(shí)代背景下，地方的財(cái)政支出是否因此變得更有效率，更值得關(guān)注。

地方政府駐地遷移與財(cái)政支出效率

財(cái)政支出效率通常指一定量的財(cái)政資源投入后獲得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用。

本研究據(jù)如下原理衡量財(cái)政支出效率：在財(cái)政投入一定的情況下，財(cái)政產(chǎn)出最大即為財(cái)政支出效率最大；或者，當(dāng)財(cái)政產(chǎn)出一定的情況下，財(cái)政投入最小即為財(cái)政支出效率最大。其中投入變量為一般公共預(yù)算支出；產(chǎn)出變量包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障四大類。具體指標(biāo)如下表所示：

財(cái)政支出效率產(chǎn)出指標(biāo)體系

已有研究顯示，政府駐地遷移可對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來顯著正面影響。

2006年，合肥市政府駐地由廬陽區(qū)遷至蜀山區(qū)，之后的兩三年間，遷入地人口數(shù)量明顯增加，工業(yè)總產(chǎn)值占比和基礎(chǔ)建設(shè)投資額顯著超過了遷出地。整體來講，這次政府駐地遷移使得合肥市創(chuàng)新發(fā)展水平明顯優(yōu)于安徽省內(nèi)其他城市的平均水平。泉州市政府駐地2006年由鯉城區(qū)遷至豐澤區(qū)后一些年間，泉州市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也呈現(xiàn)了同樣趨勢。也就是說，通過促進(jìn)遷入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有限犧牲遷出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府駐地遷移最終顯著促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

概言之，政府駐地遷移，對(duì)遷入地而言，能起到“筑巢引鳳”的作用，促進(jìn)資源、人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚; 對(duì)遷出地而言，能起到“騰籠換鳥”的作用，有利于淘汰落后產(chǎn)能，為培養(yǎng)新的增長極提供機(jī)會(huì); 對(duì)整個(gè)城市而言，對(duì)遷入地與遷出地的雙向驅(qū)動(dòng)可以促進(jìn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這種促進(jìn)作用，在中觀層面通過提升第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，在微觀層面通過提升企業(yè)全要素生產(chǎn)率等具體路徑來實(shí)現(xiàn)。

地方政府駐地遷移可有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展，尤其是對(duì)遷入地而言，更能發(fā)揮集聚效應(yīng)，這一事實(shí)為財(cái)政支出充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用創(chuàng)造了條件。

從理論上講，若財(cái)政支出繼續(xù)以遷移之前的規(guī)模和路徑投放，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的飽和狀態(tài)將使得單位財(cái)政支出的效用存在規(guī)模報(bào)酬不變或規(guī)模報(bào)酬遞減的可能，導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下。若將財(cái)政支出分成兩部分投放，一部分維持遷出地正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，剩余部分從遷出地抽離出來增加到遷入地投放，則單位財(cái)政支出的效用將體現(xiàn)為遷出地的規(guī)模報(bào)酬不變及遷入地的規(guī)模報(bào)酬遞增，從整體上形成較高的財(cái)政支出效率。

特別是，當(dāng)?shù)胤秸M(jìn)一步面臨財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、政府間競爭加劇的局面時(shí)，將有限財(cái)政資源投放在新區(qū)發(fā)展的“刀刃”上便成為可能。因此，地方政府遷移其駐地的目的是減少財(cái)政支出效率的損失。

此外，考慮到官員是政府行為的直接主體，政府行為往往是官員動(dòng)機(jī)的外在體現(xiàn)，政府駐地遷移極有可能是地方官員為獲得政治升遷而采取的行為。

首先，在以往以經(jīng)濟(jì)增長為核心的官員考核制度下，地方官員傾向于選擇性地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出，忽略教育、環(huán)保、民生等社會(huì)公益性支出。而隨著官員考核方式不再“唯GDP論”，民生支出、生態(tài)文明建設(shè)逐漸被納入官員考核范疇，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將發(fā)生改變。為順利調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，政府駐地遷移便成為地方官員減少因財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整損害既有產(chǎn)業(yè)或行業(yè)利益而面臨的改革阻力的一條路徑。

其次，地方政府駐地遷移屬于一種非常規(guī)行為，不受中央鼓勵(lì)，地方官員推動(dòng)政府駐地遷移存在一定政治風(fēng)險(xiǎn)。從“損失厭惡”的角度，地方官員在財(cái)政資源有限的情況下會(huì)全力提高財(cái)政支出效率，避免給中央留下浪費(fèi)財(cái)政資源的印象，并以“將功補(bǔ)過”的形式爭取政治上的升遷。因此，地方官員主觀上有意愿通過政府駐地遷移提高地方的財(cái)政支出效率。

結(jié)合以上學(xué)界研究成果和理論，我們不難發(fā)現(xiàn)，地方政府駐地遷移的目的，一方面是為減少財(cái)政支出效率的損失，另一方面則是為了調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率。據(jù)此，本研究的假設(shè)是，地方政府駐地遷移能提高其財(cái)政支出效率。

研究結(jié)論

利用主要源自2010至2018 年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中地級(jí)及以上城市的經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政狀況及人口狀況數(shù)據(jù)，源自中國行政區(qū)劃網(wǎng)、中央政府網(wǎng)站、民政部網(wǎng)站以及各省級(jí)政府網(wǎng)站的政府駐地遷移數(shù)據(jù)，源自中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)(CNRDS) 的政府審計(jì)數(shù)據(jù)，最終選取291個(gè)城市為基礎(chǔ)樣本，本研究發(fā)現(xiàn)，地方政府駐地遷移提高了地方財(cái)政支出效率。上述假設(shè)獲得了驗(yàn)證。

具體來講，首先，地方政府駐地遷移每增加1個(gè)百分比，地方的財(cái)政支出效率增加0.049個(gè)百分比；當(dāng)控制其他變量不變后，地方政府駐地遷移每增加1個(gè)百分比，地方的財(cái)政支出效率增加0.053個(gè)百分比。其次，地方政府駐地遷移提高地方財(cái)政支出效率主要集中在中東部地區(qū)和政府審計(jì)力度較大的地區(qū)。換言之，雖然地方政府駐地遷移能夠有效提高地方財(cái)政支出效率，但這種有效性并非適用于所有城市。第三，隨著政府間競爭加劇，地方政府通過駐地遷移提升財(cái)政支出效率的作用越大，而隨著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這種作用得到進(jìn)一步提升。

政策啟示

首先，由于地方政府的駐地遷移行為總體上利于提高地方財(cái)政支出效率，中央對(duì)地方政府駐地遷移行為應(yīng)擯棄以往的保守觀念，秉持更為開放和包容的態(tài)度，在地方政府駐地遷移不導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩的前提下可適度放寬準(zhǔn)入條件。

比如，對(duì)中東部地區(qū)的地方政府和政府審計(jì)力度較大地區(qū)的地方政府來講，因它們更能實(shí)現(xiàn)駐地遷移的正面經(jīng)濟(jì)后果，它們的駐地遷移行為相對(duì)更可取，那么中央政府理當(dāng)一定程度上支持相關(guān)地方政府駐地遷移的行為。對(duì)西部城市、受政府審計(jì)約束較小地區(qū)的城市，中央政府就應(yīng)對(duì)其政府駐地遷移行為持審慎態(tài)度，把好準(zhǔn)入關(guān)。

同時(shí)，由于不是所有的地方政府駐地遷移行為都提高了地方的財(cái)政支出效率，各市級(jí)政府自身應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況進(jìn)行科學(xué)、理性的判斷。

其次，因地方政府駐地遷移帶來地方財(cái)政支出效率的提升主要發(fā)生在中東部地區(qū)和政府審計(jì)力度較大的地區(qū)，因之，我國應(yīng)繼續(xù)加大扶持西部地區(qū)建設(shè)的力度，加強(qiáng)權(quán)力約束較弱地區(qū)審計(jì)環(huán)境的改善，最終實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)財(cái)政支出效率的提升。

再次，過度的財(cái)政補(bǔ)貼可能是一些地方政府財(cái)政支出效率低下的原因，適當(dāng)?shù)恼g競爭有利于財(cái)政支出效率的提升。因此，中央對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)將財(cái)政支出效率納入考慮范圍。

第四，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)自然有助于提高地方的財(cái)政支出效率，中央應(yīng)繼續(xù)完善地方官員的晉升激勵(lì)模式，合理引導(dǎo)地方政府的財(cái)政支出行為。

（本文原刊于《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第4期，原題“地方政府駐地遷移與財(cái)政支出效率”。由作者進(jìn)行大量簡化和改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）