【寫在前面】

今年暑假，筆者走訪了幾個(gè)村、鎮(zhèn)、縣。管窺蠡測(cè)，盲人摸象，分別形成了對(duì)山、村、鎮(zhèn)與縣的幾篇田野思考。這是系列調(diào)研第一篇，關(guān)于一座山。

一片占地?cái)?shù)十平方公里的山，是一座國(guó)家森林公園。純自然態(tài)森林，郁郁蔥蔥，連綿蜿蜒，常年云霧繚繞，溫暖濕潤(rùn)。夏天進(jìn)入森林，一股夾著泥土氣息的涼風(fēng)吹來，讓剛剛從高溫天里過來的我們感覺神清氣爽。耳邊傳來或促或緩的蟲鳴鳥叫，沿著逶迤起伏的盤山公路一路前行，忽聽溪澗水響，若隱若現(xiàn)。拾階而下，溪谷澗流，落差成瀑，水汽撲面，兩邊茂密的森林覆蓋的山體從中間分開，藍(lán)天白云像一幅優(yōu)美的畫卷在眼前展開，美不勝收。

我們走了兩個(gè)多小時(shí)，一路只有我們幾個(gè)人。零星在轉(zhuǎn)彎處有觀景棚，擺放著幾個(gè)石凳、石桌，豎著幾塊介紹樹種的文字牌。當(dāng)?shù)嘏阃呐笥迅嬖V我們，森林公園內(nèi)有盤山公路可以通汽車，還有通往山谷或觀光臺(tái)的臺(tái)階以及少量吊橋，里面沒有任何營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)以及生活設(shè)施。

據(jù)筆者了解，整個(gè)森林公園的投資超過7000萬元，縣里投資超過一半，余下的由國(guó)家財(cái)政支持。這個(gè)剛剛20萬人口的縣只有30%的城鎮(zhèn)居民，絕大部分住在縣城。有60%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）財(cái)政收入為零，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)完全靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。整個(gè)縣的財(cái)政收入只有3億多元，其中上級(jí)補(bǔ)助兩個(gè)億。我們很困惑。

從投資角度看，這個(gè)縣基本上沒有可以挖掘的歷史與人文素材，從鄰縣到這里需要一個(gè)小時(shí)左右的車程，剛剛通鐵路，可以跑時(shí)速200公里以下的動(dòng)車。旅游需要三個(gè)條件：進(jìn)得來，留得住，住得下，更高的目標(biāo)還要玩得好。現(xiàn)在第一個(gè)條件進(jìn)得來是勉強(qiáng)滿足了（鐵路只到縣城，沒有任何公共交通到森林公園，只能是自駕，但自駕來得快走得也快），但森林公園內(nèi)沒有基本的生活設(shè)施與起碼的商業(yè)服務(wù)，所以其他還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，所以游客與環(huán)境缺乏互動(dòng)，很難有停下來的理由。這個(gè)問題我們得到了三個(gè)解釋：一是受到公益生態(tài)林的有關(guān)政策限制，二是縣里實(shí)在沒有資金，三是游客稀少，投入了商業(yè)服務(wù)設(shè)施估計(jì)也無法生存，每年靠門票做簡(jiǎn)單維護(hù)還存在一定缺口。

從社會(huì)角度看，鄉(xiāng)村振興政策應(yīng)該給鄉(xiāng)村帶來好處而不是負(fù)擔(dān)。《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二條規(guī)定：全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開展促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等活動(dòng)。在這樣的交通條件與自然環(huán)境下，森林公園的建設(shè)顯然沒有給這個(gè)縣帶來產(chǎn)業(yè)的振興，更談不上其它。我們看到的是森林公園的投入占用了本來可以改善民生的寶貴的公共資源，而且還有看不到盡頭的沉重的維護(hù)負(fù)擔(dān)。就整個(gè)縣而言，除這個(gè)森林公園外，還有大量的山，視情況劃分為“自留山”“責(zé)任山”和“統(tǒng)管山”,后兩者基本上不能動(dòng)，維護(hù)靠每畝35元到40元公益林補(bǔ)償，無論給個(gè)人還是村里統(tǒng)一安排數(shù)額都不大。“自留山”稍稍有一點(diǎn)松動(dòng)，也僅限于可以在必要時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)后砍伐少量的木材或是小范圍地更改種植品種，收益非常有限。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)最多只限于農(nóng)產(chǎn)品的初加工，這還取決于具體村莊的進(jìn)一步交通條件。

從目前來看，超過60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般公共預(yù)算收入是零，可以看出當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)狀況。在產(chǎn)業(yè)振興看不到希望的時(shí)候，人才振興似乎是一個(gè)更加遙遠(yuǎn)的話題。生態(tài)振興已經(jīng)初見成效，主要?dú)w因于各級(jí)政府對(duì)各類林地的保護(hù)政策，與投資森林公園沒有太大關(guān)系，也就是說僅僅將森林公園區(qū)域當(dāng)作責(zé)任山公益林，不大會(huì)影響生態(tài)振興的效果。反過來，這個(gè)森林公園的建設(shè)是有代價(jià)的，一定程度上造成了產(chǎn)業(yè)振興的困難與人才流失的加劇，從而使組織振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為空中樓閣。

從事權(quán)劃分角度看，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第19條指出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。”各省近幾年先后發(fā)布“省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案”，一個(gè)共性就是按照基本公共服務(wù)的受益范圍與影響程度確定省與市縣財(cái)政事權(quán)，受益范圍覆蓋全省的基本公共服務(wù)由省級(jí)負(fù)責(zé)，省內(nèi)跨區(qū)域的基本公共服務(wù)由省與市縣共同負(fù)責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由市縣負(fù)責(zé)。

具體來說，將直接面向基層、地域信息強(qiáng)、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由市縣提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市縣的財(cái)政事權(quán)，比如有關(guān)居民生活、社會(huì)治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、公共設(shè)施管理、市政交通、農(nóng)村公路、地方城鄉(xiāng)規(guī)劃、項(xiàng)目征地拆遷、學(xué)前教育、高中階段教育、群眾體育，以及區(qū)域內(nèi)污水和垃圾處理等環(huán)境綜合整治等。市縣財(cái)政事權(quán)的確定賦予市縣政府充分的自主權(quán)，依法保障市縣的財(cái)政事權(quán)履行，目的是調(diào)動(dòng)和發(fā)揮市縣政府的積極性，更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)需求。從前述各個(gè)層次與各個(gè)方面的文件看，縣政府都不存在要對(duì)縣域內(nèi)數(shù)十平方公里的森林進(jìn)行旅游改造的事權(quán)，何況投入還超過本縣十分之一的財(cái)政收入（其中還有60%來自上級(jí)補(bǔ)助，即使這個(gè)投入分幾年支出，占比也是驚人的）。如此多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為零，超過一半的財(cái)政收入來自上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的情況下，與縣域范圍內(nèi)居民福利息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、交通等存在巨大公共財(cái)政缺口，這個(gè)縣居然將寶貴的公共資金用于一個(gè)簡(jiǎn)單測(cè)算就可以知道收不回投資的旅游建設(shè)項(xiàng)目。

從受益角度看，國(guó)家林業(yè)局與財(cái)政部2017年印發(fā)的《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》第十二條規(guī)定：區(qū)劃界定國(guó)家級(jí)公益林應(yīng)當(dāng)兼顧生態(tài)保護(hù)需要和林權(quán)權(quán)利人的利益。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》【國(guó)辦發(fā)〔2020〕13號(hào)】第一條規(guī)定：“將國(guó)家生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、重點(diǎn)流域海域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、影響較大的重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃制定，確認(rèn)為中央財(cái)政事權(quán)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任。將其他生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制定確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任。”由于不了解前期情況無法評(píng)述，但從已有資料看，該縣森林應(yīng)該達(dá)不到中央事權(quán)的程度。盡管森林的維護(hù)有很大的外部性，可以使社會(huì)受益，但這個(gè)外部性產(chǎn)生的原因也是森林本身，而不是旅游項(xiàng)目，只要正常維護(hù)森林植被覆蓋就可以達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目的。國(guó)家之所以對(duì)這個(gè)項(xiàng)目給予投資，是因?yàn)榈胤秸Ｍ_發(fā)旅游項(xiàng)目，項(xiàng)目報(bào)告書中描述了美好的藍(lán)圖，中央出于振興鄉(xiāng)村與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的目的予以支持，如有回報(bào)受益者將是所在縣。問題是這個(gè)項(xiàng)目根本沒有帶來預(yù)期的收益。也許，決策者早知道這個(gè)結(jié)果，但還是做了，因?yàn)槭找婵梢允莿e的方面。

從財(cái)政角度看，縣委縣政府班子與縣財(cái)政部門是出于什么原因做出如此不可思議的支出決策？地方政府如同一個(gè)社區(qū)俱樂部，最優(yōu)的決策是實(shí)現(xiàn)俱樂部成員福利最大化。投資決策不需要俱樂部成員認(rèn)可嗎？預(yù)算不需要“兩上兩下”經(jīng)過“兩會(huì)”通過嗎？這些代表與委員代表誰的利益呢？陪同朋友顯然沒有辦法回答我們的問題，只是含含糊糊告訴我們，上級(jí)補(bǔ)助需要很多考核指標(biāo)，往往這個(gè)指標(biāo)的完成與領(lǐng)導(dǎo)的帽子與仕途掛鉤。有點(diǎn)懂了，但還是不懂，這顯然不是財(cái)政問題，也不是程序問題。我們所看到的很多現(xiàn)象——無論是地方債、盲目決策還是形象工程——基本上是這樣的模式：主政大員想出項(xiàng)目，組織專家論證項(xiàng)目可行，上報(bào)前或上報(bào)經(jīng)過必要的人大政協(xié)程序，得到上級(jí)立項(xiàng)撥款地方配套，大張旗鼓熱火朝天地開始建設(shè)，建成邀請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)驗(yàn)收檢查，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)適時(shí)提出希望與要求，完美收官。

（本文作者龍文系大學(xué)教授）