近期，筆者在黃淮地區調研發現，當地政府正在推進土地托管服務從單項托管向全程托管躍進，但是村莊內部的小農戶、種田大戶、承擔全程托管服務的村合作社等經營主體都不愿意搞土地全程托管服務。鄉村兩級感覺推動全程托管服務存在很大阻力。結合當前農民農村發展的階段來看，硬性推行土地全程托管服務確實是一種激進的做法，會造成諸多社會問題，削弱鄉村作為中國現代化發展的“穩定器”和“蓄水池”的功能。 

兩種類型的土地托管服務

2020年中央“一號文件”明確指出，“推廣統防統治、代耕代種、土地托管等服務模式”。土地托管是指部分不愿耕種或無能力耕種者把土地托給供銷社等合作組織或種植大戶,并由其代為耕種管理的做法。據調查來看，黃淮地區的土地托管服務正在從單項托管向全程托管冒進。

2020年，黃淮地區D市推行了土地單項托管化服務。D市龍村的土地托管化服務主要有旋耕、收割、打藥和打捆等四項。四項托管服務的費用分為政府補貼和農民給付兩部分：旋耕35-40元/畝，政府補貼20元/畝，農民給付15-20元/畝；無人機打藥30元/畝，政府補貼20元/畝，農民給付10元/畝；稻草打捆33元/畝，政府補貼18元/畝，農民給付15元/畝。龍村共有5000畝耕地，2020年參與托管化服務的有3000畝地，其余由村民自己耕種。

單項托管化服務只是將生產中的四個具體環節交給合作社或者村集體經濟組織來做。2021年，D市將推行的土地全程托管化服務是將土地交給村集體經濟組織，由村集體經濟組織自行負責，或者組織村民合作社來耕種，或者向村外引進農業服務有限公司聯合經營。今年，D市準備推行6萬畝土地搞全程托管服務，政府給托管服務經營主體的補貼標準是200元/畝，合作社或農業服務有限公司等經營主體給農民租金是600元/畝。但是經營主體要經營全村幾千畝土地，需要烘干、倉儲等配套設施，政府將以項目形式資助。龍村準備申報260萬的配套項目，可以解決3000畝的糧食烘干和儲藏。

據調查看，經過一年實踐，農民通過比較單項托管化服務與自己耕種的效果與收益，大多數都認可2020年的單項托管化服務，準備在2021年參與土地單項托管，而對于全程托管化服務并歡迎。龍村村主任說，鄉鎮安排全村3000畝的全程托管任務，很難完成，因為90%的村民還需要自己種地。 

全程土地托管服務的激進性

土地托管常常被賦予實現鄉村振興戰略、穩定糧食產量、構建現代農業體系和保障“舌尖上的安全”等重大意義。但是這些農業發展上的意義并不符合農民和農村現階段的發展特點與要求。

首先來看全程托管化服務的土地收益流向。在與農民和經營主體簽訂的協議中有如下規定：“農民保底收益為600元/畝/年，當年稻麥輪作總收益2237元/畝（小麥750斤/畝×1.12元/斤國家保護價+水稻1100斤/畝×1.27元/斤國家保護價），農資和服務費用支出930元（包括每畝地20元分片管理費用），貸款利息20元，目標價格收保險費80元，總收益607元。如果村集體、農戶與服務合作社約定的是2：3：5的分紅比例，村集體每畝每年可收益121.4元。如果自行負責，村集體可收益607元（包括農戶二次分紅），一個農業村托管1000畝土地統一經營年收益將有60.7萬元。”

從上述協議規定可以發現，土地全程托管化服務要在小農戶、合作社和村集體等主體之間重新分配土地收益。小農戶不參與全程托管的收益是1200元-1300元/畝，參與全程托管的保底收益為600元，加上分紅收益182.1元，最終收益為782.1元/畝，每畝收益減少500元左右。村集體在全程托管化服務之前沒有收益，之后每畝收益121.4元/畝，1000畝，就有12.14萬元收益，如果全部由村集體經濟組織負責托管，則收益是607元/畝。合作社或者服務公司每畝收益為303.5元/畝，另外加上農資和服務費用903元/畝中的利潤。此外，這個協議還隱含著對種田大戶和全家進城農戶利益的調整。龍村現有11戶種田大戶，每戶種植50畝至100畝，其中流轉村民的土地租金為200-300元/畝，每畝收益在1000元左右；如果推行全程托管后，種田大戶將沒有低租金的土地可以流轉，而高租金流轉又無法承受，因此種田大戶將無田可種。對于少數成功實現家庭城鎮化的村民，已經不再務農，土地給村里的親友種，每畝收益是200-300元租金，而參與全程托管后的收益在700-800元/畝，增加幅度很大。

整體而言，全程土地托管后，土地收益從小農戶和種田大戶手中流向村集體、全家進城的不在村農戶和合作社、農業服務公司等新型經營主體。說土地全程托管化服務是激進的，主要是沒有厘清以下兩個重要問題進而采取了超越實際情況的做法：

第一，誰最需要土地收益的問題。中國正處于快速城鎮化進程中，常住人口城鎮化率已經超過60%，但仍然有5億多農民居住在農村。這5億多農民多是老弱病殘，以及少數因有老人孩子需要照料等原因，不得不留在村莊的中青年農民。也就是說，當前在村務農的大多數是老年人和少數“中堅農民”（種養殖大戶）。老年人種地具有特別重要的意義：當前的“半工半耕”中老人承擔“半耕”，每年一兩萬元的收入，是對漸進式城鎮化的重要支撐，缺了這個部分，農民的城鎮化將更加艱難。中堅農民因種種原因無法外出務工，但是在農村可以流轉全家進城村民的土地來耕種，再加上養殖和就近務工等，就可以獲得與外出務工相當的收入，可以過上比較體面的生活。可見，務農的老人和留在村莊內的中青年農民是最需要土地收益的。但是土地全程托管化服務要將老人和中堅農民的務農收益轉移給村集體、合作社或農業服務公司，超越了現階段農村土地收益分配的事實性原則。

第二，當前土地最為重要的功能是什么的問題。土地具有經濟、政治和社會等諸多功能。推行土地全程托管最為重視的是土地經濟功能，要搞規模農業和效率農業，實現農業經營現代化；也注重政治功能，為了“把飯碗牢牢端在中國人自己的手中”，保障“舌尖上的安全”等。但是這些是片面地理解了土地的經濟政治功能。當前土地最重要的經濟功能，是為億萬正在進城的小農戶提供重要的“半耕”支持；土地更為重要的政治功能，應該是為城鎮化與現代化的順利完成提供重要保障；此外，還有土地的社會功能，是為不得不留守在農村的勞動力及老弱病殘提供社會角色及生活意義。總之，當前農村土地要為留在農村的大多數人提供生產生活的資料及意義，要為中國的城鎮化提供穩定保障。而土地全程托管卻忽視了大多數人的利益，超越了當前土地功能的政治經濟學意義。 

防止土地托管服務激進化的建議

從改革開放之初，農村分田搞大包干，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，農民的所有收入基本上來源于土地，到當前剩余勞動力不斷向城市轉移，形成了“半工半耕”的收入格局，土地收益占農民家庭收入的比重不斷下降，土地也在農村自發流轉，但是土地收益仍然是大多數農民家庭收入的重要組成部分，缺少了這個部分，農民進城過程將會遭遇挫折，中國的城鎮化和現代化也有可能會遭遇比較大的曲折。從這個最為重要的事實出發，防止土地托管服務激進化，必須要注意以下幾點：

一是明確服務對象，確保服務本質。2021年中央一號文件明確指出，“有序開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，健全土地經營權流轉服務體系”。這是順應中國當前城鎮化與現代化發展特點提出的應對策略，表明在中國實現現代化以前，億萬小農戶仍然是農村最為重要的群體，必須首先保障他們的利益，所以小農戶是土地托管的主要服務對象。而解決小農戶在生產中單家獨戶無法實現的現代農業機器的收割、旋耕、稻草打捆和無人機打藥等問題，是當前土地托管服務的重要內容。而搞全程托管，變相土地流轉，重新分配小農戶的收益，充實村集體經濟，搞現代規模農業經營等，則偏離了土地托管化服務的本質。

二是漸進式推進土地托管服務。漸進式改革是中國改革成功的重要策略，對于當前的土地托管而言，仍具有重要指導意義。土地托管服務不能激進，只能漸進。土地托管服務的漸進性表現在兩個方面：首先，隨著小農戶對市場服務的需求程度不斷加深而漸進式提供托管服務。從實踐看，提供旋耕、收割、打捆和打藥等單項托管服務比較符合當前小農戶生產的現實需求，可以解決小農戶無法購買大型農業機器等的生產困境，而又不剝奪小農戶的農業生產剩余。此外，還有育秧、施肥、除草、晾曬等環節，當小農戶無力或不愿承擔時，也可以不斷擴大提供托管服務范圍，最終實現全程托管服務。其次，隨著不同農民對土地依賴程度相繼減弱而不斷擴展全程托管服務。從調查來看，龍村無法推行全程托管服務，但是武村的兩個組卻比較容易推行全程托管化服務，主要原因在于70%的農戶已經成功進城，對土地的依賴性大大減弱。隨著城鎮化深入發展，將會有越來越多的農民不再依賴土地而生存，全程托管服務也逐漸擴展開去，最終實現大面積的全程土地托管服務。

三是農業發展要服務于農民問題的解決。當前中國的農業生產技術已經遠遠超越了農民農村發展的實際情況。現在農村生產關系已經阻礙了先進生產力在農村的施展。但是農業問題的解決，農業現代化發展，總是與農民農村問題，特別是與農民問題緊密相關，并且要服務于農民問題的解決。當前國家仍然處于快速城鎮化進程之中，并且這個進程會持續到2035年甚至2050年，在此期間，農民漸進式城鎮化仍是解決農民問題的重要鑰匙，也是中國最終能夠實現現代化的重要保障。因此，農業現代化要隨著農村剩余勞動力不斷減少、農民不斷進城，而不斷深入發展，“形成梯次推進農業現代化的格局”，否則將會引發諸多的社會問題，進而破壞農村作為中國現代化的穩定器和蓄水池的重要功能。 

（作者賀海波系湖北第二師范學院新時代基層治理現代化研究中心主任，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員）