2021年7月20日，新華社公布《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》。

《決定》指出：“當前，進一步適應人口形勢新變化和推動高質量發展新要求，實施三孩生育政策及配套支持措施，具有重大意義。”

就組織實施好三孩生育政策，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，加強政策調整有序銜接，強化組織實施保障，《決定》分別具體提出了包括取消社會撫養費等制約措施、保障孕產婦和兒童健康、大力發展多種形式的普惠托育服務、完善生育休假與生育保險制度、建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度等在內的二十二項具體舉措。

隨后，7月29日，國家衛生健康委發出通知，就貫徹落實《決定》提出包括提高優生優育服務水平、促進普惠托育服務發展、保障計劃生育家庭權益在內的六項重點任務。

實施三孩生育政策及其配套措施，是我國自十八大以來，繼“單獨兩孩”和“全面兩孩”政策之后實施的又一重大生育政策調整。其背景是，上世紀末以來，我國（大陸地區，下同）總和生育率（育齡女性平均生育子女數）一直遠低于更替水平（大于2.1），同時老齡化程度進一步加劇。

2010 年的第六次全國人口普查數據顯示，我國當年的總和生育率為1.18，遠低于世代更替水平。在國際上，總和生育率低于1.5即被稱為“很低生育率”，我國已進入此階段。據此，我國先后與2014年和2016年實施“單獨兩孩”和“全面兩孩”政策，試圖緩解新生人口不斷減少同時老齡化加劇的趨勢，之后生育率一度有所回升，但后來再度回落。

2020年的第七次全國人口普查顯示，我國當年總和生育率為1.3，當年新出生人口也降至1200萬人的新低。這意味著我國人口發展面臨嚴峻挑戰，我國已進入全球生育率最低國家和地區行列，掉入“低生育陷阱”，即將進入人口零增長進而負增長的階段。

因此，除了放寬生育限制，大力推行鼓勵生育的政策也勢在必行。這方面，國際上已經有半個世紀以上的實踐，其中具體做法值得一一臚列，教訓值得汲取。

生育率走低是一個全球性現象

為詳細區分不同的低生育水平，聯合國的一些報告中一般把低于更替水平的生育率稱為低生育率（low fertility），當總和生育率低于1.5時稱為“很低生育率”（very low fertility），低于1.3時稱為“極低生育率”（lowest-low fertility）。

在過去幾十年里，幾乎所有國家和地區都經歷了明顯的生育率下降。上世紀五十年代，全球的平均總和生育率大約為5，至2015年下降到2.5。據聯合國預測，到2030年，世界大約三分之二的人口將生活在總和生育率低于2.1的國家。

回顧世界各地區生育率下降的歷程，低生育率現象大體上呈現出高收入國家和地區向中等收入國家和地區擴散的趨勢。從世界銀行的數據來看，高收入國家和地區大規模進入低生育水平大約始于1975年，1960年，這些國家和地區的平均總和生育率在3.0左右;此后不斷下降，1975年往后，低于更替水平；2017年，生育率不到1.7。中等收入國家整體的生育率經歷了更為急劇的下降，從1960年的5.6下降到了2017年的2.3。中低收入國家由5.9下降到2.8。中高收入國家由5.4下降到1.8，在1995年往后，低于更替水平。

全球整體的生育水平在1965年后明顯下降，在1990年前后開始穩定在總和生育率為2.5左右的水平。全球最早出現生育率下降的是歐洲和北美洲。1960年后，歐洲和北美洲生育率都明顯下降，在1970至1975年間開始低于更替水平，并且至今仍處于生育率低于2.1的狀態，是全球生育率最低的兩個大洲。北美洲的生育率在1990年后有明顯回升，歐洲的生育率在2000年后有輕微上升。

隨后，生育率明顯下降的是大洋洲、拉美和加勒比地區。其中拉美及加勒比海地區的生育水平變化波動最大，從接近平均每個婦女生6個孩子的高生育水平降到2.1 附近。相比之下，大洋洲生育水平的下降趨勢比較平緩。亞洲地區的生育在1970年后出現了劇烈下降。生育水平下降最晚的是非洲。1975年后，非洲開始輕微下降，直到1990年后才有明顯的下降；目前，雖然下降速度較為緩慢，但仍處于較高生育水平的狀態。

總和生育率低于更替水平國家和地區主要位于歐洲、北美洲、東亞地區、拉美和加勒比地區。其中處于極低生育水平（低于1.3）的國家和地區主要位于東亞。

根據聯合國發布的《世界人口展望（2017年修訂版）》，從2010至2015 的平均總和生育率來看，低于更替水平國家和地區中，共有19個屬于很低生育水平。其中1個位于非洲，即毛里求斯（1.49）;兩個位于亞洲，分別是日本（1.41）和塞浦路斯（1.38）;其余全部位于歐洲。全球處于極低生育水平的國家和地區共有7個。其中5個位于亞洲，分別是中國香港（1.20）、中國澳門（1.19）、中國臺灣地區（1.11），以及韓國（1.23）和新加坡（1.23）;兩個位于歐洲，分別是摩爾多瓦(1.27)和葡萄牙(1.28)。

歐美發達國家鼓勵生育政策的推行及效果

隨著低生育率水平在世界范圍內的擴散，世界上出臺鼓勵生育政策的國家和地區也在增多。1976年，僅有8.7%的國家和地區出臺了提高生育率的政策；2007年后，超過20%的國家和地區實行提高生育率的政策；2015年，通過政策鼓勵生育的國家和地區增加到了27.9%。

歐美發達國家，如德國、法國、瑞典、丹麥等，是最早出現人口“低出生、低死亡、低自然增長”趨勢的國家，也是最早實施激勵生育政策的國家。上世紀八十年代后，一些歐美國家相繼進入人口總和生育率不足1.3的行列。為規避“低生育率陷阱”，不少國家開始采取鼓勵生育政策。基于自己的國情和文化理念，歐美國家大都實行間接性干預的激勵生育政策，其中法國自1918年就開始實施鼓勵性生育政策。到上世紀六十年代，鼓勵生育政策在歐美國家成為主流。基于經濟社會和文化均非常發達，歐美國家的生育激勵政策以間接性一系列現金補貼、稅收減免、延長產假等政策為主導來促進人口生育。

到上世紀九十年代，大多歐美國家已經形成了一個比較完善的、旨在鼓勵生育的家庭福利政策體系，主要包括三大類：以育兒補貼為核心的現金補貼與稅收減免政策；以延長孕婦產假為內核的育兒休假制度；以幼兒照料為主的社會公共服務體系。

現金補貼是歐美國家生育激勵政策的亮點。以德國為例，其補貼政策規定以家庭子女數量為基礎，按照子女數量進行育兒補貼，每個家庭每個孩子每月100歐元；丹麥、瑞典等國則對新生兒家庭給予相當于人民幣2000至6000元不等的一次性母親獎勵；法國構建了包括嬰兒津貼、定額津貼、家庭收入補充津貼等內容相對完整的津貼體系。在稅收減免政策方面，美國1997年開始實施每個孩子可以減免400美元的稅額，西班牙自2003年起實施階梯性稅收優惠激勵政策，對一個家庭的一孩、二孩、三孩、四孩的免稅額度分別為1400、1500、2200、2300歐元。

在產假制度方面，除了保障孕婦產假制度，歐美國家還特別注重父親休假制度。瑞典以獎金激勵父母“平等”休假，家庭父親、母親在法定可供選擇的育兒假期里，如父母雙方每人休假 240天，則可領取135000克朗的最高獎金，休假越多獎金越高。法國2014年調整家庭育兒假期制度，以確保父母雙方育兒責任分擔，其具體規制為：一孩家長的休假時間延長到一年，條件是后半年的假期必須由此前未休假的孩子家長享有；從第二個孩子開始，育兒假三年不變，但條件是其中要有六個月是另一位未休假的家長享有，否則假期將縮短到兩年半，形成了父親參與幼兒照料、家務平等分擔的“家庭友好模式”。

歐美國家也非常重視幼托服務。大多數國家已形成以政府公共財政負擔為主的多元社會主體參與的幼托服務體系，如瑞典政府以公共財政支出承擔了育兒家庭80%的幼托費用，積極組建公立育兒機構，號召企業建立“企業托兒所”，各大社會組織機構也創建“協會托兒所”；同時，還成立了“臨時托兒所”等機構用以滿足家庭靈活的幼托需求。此外，歐美國家也尤為重視個性化家庭育兒需求。法國政府除提供基礎的保育所外，還提供更多細致的保育公共政策和基礎性公共服務產品，如母親助手、住家保姆等，為家庭解決育兒問題。

從實踐來看，歐美國家的激勵生育政策效果是明顯的。2016年法國生育率1.92，是當年全歐范圍內生育率最高的國家，瑞典生育率為1.85，丹麥生育率為1.75，德國生育率也從1992 年起持續走高，到2016年上升至1.59。

亞洲發達國家生育激勵政策的特點與效果

以新加坡、日本、韓國為代表的亞洲發達國家在上世紀六十年代都曾實施過限制性的生育干預政策，以降低總和生育率，出現低生育危機比歐美國家晚。直到八十年代初，新加坡的總和生育率降至1.6，日本的總和生育率降至1.57時，政府才開始實施鼓勵生育政策。韓國則在總和生育率跌破1.6時仍實施中立性生育干預政策，直至2005年總和生育率跌至1.12時，政府才開始重視低生育率問題，出臺《應對低生育綜合對策》，向少子化、老齡化宣戰。

亞洲發達國家激勵生育政策較為全面，具有明顯的直接干預和間接干預融合的特點。實施初期多借鑒歐洲發達國家的生育津貼、兒童津貼、減免稅收等經濟性間接干預經驗，如新加坡政府給予每個小孩的育兒津貼折合人民幣約每月2000元；日本政府根據不同家庭收入等級，對3歲以上和3歲以下15歲以下的兒童實行每月折合人民幣600元到912元的差異補貼；韓國政府對5歲以下嬰幼兒提供每月約人民幣1200元的幼兒園保育費或家庭養育津貼；新加坡提供生育家庭的現金補貼約每月2000元人民幣。

除經濟激勵外，在生育保障和社會公共服務上也做了相應的政策制度安排。如日本政府高度重視幼托服務，逐步完善育嬰室、嬰幼兒生活支援設施、保育所、兒童課后服務和短期照料支持服務和支援設施；新加坡政府成立社會和家庭發展部幼兒培育署，統籌監管兒童幼托服務工作。

同時，也制訂了一些直接干預的政策。比如，圍繞預期的生育率目標，通過直接干預的手段保護女性權益，進而提升婦女生活保障水平，是這類國家普遍實施的鼓勵生育政策之一。如韓國政府出臺《職業中斷女性再就業促進法》為因生育而“職業中斷女性”的職業培訓和再就業提供了強有力的保障。

總體來看，亞洲發達國家在應對低生育率導致的少子化問題時，大多存在應對政策相對滯后和緩慢的問題，且鼓勵生育政策中生育津貼、育兒津貼等經濟補償缺乏激勵性，幼托保障、產假制度以及女性權益的保障體系仍舊不夠完善，結果是政府難以在短時間內消除曾經實施的限制性生育政策的慣性，未能如期實現人口生育率達到更替水平的目標。

至2018年，日本總和生育率呈現緩慢上升的趨勢，但仍處于1.4左右的很低生育率區間。韓國2016年的總和生育率為1.17，仍處于極低生育率水平，未能實現《應對低生育綜合對策》中2010年達到1.6 的目標。2021年，這一數字甚至低至1.1，連續兩年在198個國家和地區中排名倒數第一。新加坡鼓勵生育政策實施以來，很長一段時間內總和生育率維持在1.2和1.3左右。

這些數據表明，日本、韓國、新加坡這些亞洲發達國家鼓勵生育政策的實施效果仍不明顯。

路線圖已有，需要強有力執行

上述中共中央和國務院《決定》圍繞優化生育政策和促進人口長期均衡發展所設定的主要目標是：

到2025年，積極生育支持政策體系基本建立，服務管理制度基本完備，優生優育服務水平明顯提高，普惠托育服務體系加快建設，生育、養育、教育成本顯著降低，生育水平適當提高，出生人口性別比趨于正常，人口結構逐步優化，人口素質進一步提升。

到2035年，促進人口長期均衡發展的政策法規體系更加完善，服務管理機制運轉高效，生育水平更加適度，人口結構進一步改善。優生優育、幼有所育服務水平與人民群眾對美好生活的需要相適應，家庭發展能力明顯提高，人的全面發展取得更為明顯的實質性進展。

將《決定》列出的六大類總計二十二項具體舉措與歐美發達國家和我們的亞洲發達鄰國韓國和日本采用過的鼓勵生育政策加以對照，不難發現其中有不少政策是相近的，比如鼓勵發展托育服務，在稅收、住房方面為需要生養的家庭提供更多優惠，等。

但《決定》明確將修改《計劃生育法》，同時對癥下藥，回應民眾呼聲，提出了具有明確針對性的糾偏舉措，如列在第二項的“取消社會撫養費等制約措施”。具體是，清理和廢止相關處罰規定，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤，依法依規妥善處理歷史遺留問題。

先修法，做到今后的行動有法可依，明正言順，其次清理歷史遺留問題，以實際行動舒緩民怨，爭取最大多數民眾的支持。這是在很多領域深化改革的必要路徑。

參照上述與韓日兩國鼓勵生育政策實施的效果，我國即將大面積推行的三孩生育政策及配套支持措施能否真正刺激生育以緩解我國的人口危機，多半還是未知數。已有學者悲觀地寫道：“中國人口政策調整和人口發展的實踐表明，在限制性人口政策的框架內，無法真正扭轉低生育頹勢。多種證據表明，三孩政策下民眾的生育意愿可能會繼續走低。”

但不論如何，政策層既已不再遮遮掩掩，路線圖既已繪出，下一步就是強有力的落地執行，先做了再說。

參考資料（僅列學報來源）

王軍 李向梅：《中國三孩政策下的低生育形勢、人口政策困境與出路》，《青年探索》2021年第4期

林寶、謝楚楚：《應對低生育率問題的國際經驗及啟示》，《北京工業大學學報》（社會科學版）2019年第4期

周慧、李放：《外國人口生育激勵政策及其經驗借鑒——基于三類國家（地區）的比較分析》，湖南農業大學學報（社會科學版）2018 年第6 期