【編者按】與土地一樣，人口是一國的重要表征與資源，因此現代國家十分重視控制人口。在不同時期，國家會采取不同的人口政策，在某種程度上來說，國家似乎能夠左右人口的多寡。但是，人口問題也有自身的規律可循，從中韓兩國來看，國家限制人口增長比較容易，而要鼓勵生育則比較難。發展中國家一般采取措施節育，而發達國家則更有可能鼓勵生育。本期史家之眼簡單整理了中韓兩國的人口政策。

前一篇文章由三位人口學家合作，即馮立天、馬瀛通、冷眸《50年來中國生育政策演變之歷史軌跡》，載《人口與經濟》1999年第2期，總第113期。

后一篇題為《韓國人口政策的兩次轉變》，由中國社科院經濟研究所詹小洪所寫。

50年來中國生育政策演變之歷史軌跡

建國初：從禁止隨意打胎到主張節制生育

本文主要梳理了1949年到1999年的50年間中國生育政策的歷史過程。

建國初期，由于多年戰亂后社會轉入安定，人口出現了較快增長。因政府致力于恢復戰后秩序，未能提出明確的生育政策。當時的政府文件對打胎和節育作了嚴格的限定，實際上執行的是不成文的鼓勵人口增長政策。

如1950年4月發布的《機關部隊婦女干部打胎限制的辦法》規定“禁止非法打胎”，除繼續妊娠會嚴重危及孕婦或嬰兒健康，在此情況下經過層層批準允許打胎，其他的打胎行為都是非法。

1954年11月衛生部發出通知，明確“避孕節育一律不加限制”，“凡請求避孕者，醫療衛生機關應予以正確的節育指導”。政府開始逐步主張節制生育。

1957年，毛澤東在多次講話中都涉及控制人口問題。毛澤東提出“設一個節育委員會”來“提倡節育”；“人類在生育上頭完全是無政府狀態，自己不能控制自己。將來要做到完全有計劃的生育”。在毛澤東多次講話的鼓舞下，人口學家馬寅初于1957年7月發表著名的《新人口論》一文，提倡節制生育。

毛澤東關于人口問題的講話發生逆轉

1958年到1959年，中央已經孕育起來的控制人口思想受到嚴重干擾。1958年開始的大躍進運動，給人們傳遞了兩個錯誤的信息：人海戰術的工農業大生產運動頓時使農村剩余勞動力找到了出路，甚至感到勞動力不足；過分夸大人作為生產者的作用，我國人口過多帶來的困難被淹沒在浮夸的海洋里。

從1957年到1958年，毛澤東關于人口問題的講話發生重大轉變。毛澤東1957年說人口“少生一點就好了”，1958年則認為“現在還是人少”，“人多議論多，熱氣高，干勁大”；毛澤東1957年要求節育，“不然人口達到八億再搞就晚了”，1958年則說“應看到人多是好事，實際人口到七億五至八億時再控制”，并且不主張宣傳人多帶來的困難，認為這會“造成悲觀空氣”。

由于毛澤東思想上的轉變，在“大躍進”和“反右”斗爭擴大化的背景之下，馬寅初的《新人口論》也遭到批判。

“文革”后期計劃生育政策正式形成

“大躍進”加上自然災害，給國家造成嚴重的困難。1960年，黨和國家領導人認識上已經轉變過來了，同年全國人大二次會議，通過了《1956年到1967年全國農業發展綱要》，綱要規定：“除少數民族地區以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節制生育，提倡有計劃地生育子女……”在家庭生育子女的要求上，尚未發布正式文件，但在群眾性宣傳中已出現“一個不少、兩個正好、三個多了”的說法。

1966年至1969年，動亂的社會環境使得計劃生育政策無法實施。1966年至1970年，5年間凈增人口超過1億，每年出生人口在2500萬到2700余萬之間徘徊。

1970年至1980年初秋，全面推行計劃生育。1970年6月，周恩來指出：“計劃生育屬于國家計劃問題，不是衛生問題，而是計劃問題。你連人口增加都計劃不了，還搞什么國家計劃！”自此，人口計劃便正式納入第四個五年計劃中。1973年國務院計劃生育領導小組成立，各地相繼建立計劃生育工作機構。

我國逐漸形成“晚、稀、少”的生育政策，并發展為“晚婚、晚育、少生、優生”。并且，政府提出了“控制人口數量，提高人口素質”的人口政策。

從提倡生一孩到只準生一孩

1980年9月，國務院宣布調整計劃生育政策，指出：“在今后二三十年內，必須在人口問題上采取一個堅決的措施，就是除了在人口稀少的少數民族地區以外，要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住，爭取全國總人口在本世紀末不超過十二億?！边@種一孩政策一直持續到1984年春。

1980年計劃生育政策的強化，可以歸納為以下三點：一、“提倡一對夫婦只生育一個孩子”已經不是七十年代的“提倡”，實際上變成了一對夫婦只能生育一個孩子的政策，或簡稱一孩政策；二、從70年代“最多兩個”轉變為嚴格控制生育第二個孩子，城鄉無一例外；三、70年代，政府對少數民族地區沒有采取計劃生育政策，1980年則改為實行比漢族寬松的計劃生育政策。

事實上，新政策只在城市具有可行性，因為城市的總和生育率（即國家婦女在育齡期間，每個婦女平均的生育子女數）在1980年已經降到1.15，就算政策允許生兩個孩子，也能做到基本上生一個。但新政策在農村不具備可行性，廣大農民群眾以各種辦法規避一孩政策。

條件符合可生二胎

鑒于一孩政策在農村難以為繼，1984年4月以中共中央批轉國家計劃生育委員會黨組《關于計劃生育工作情況的匯報》，即俗稱的7號文件，主要內容包括：在農村適當放寬生育二胎的條件；嚴禁徇私舞弊和不正之風；人口在一千萬以下的少數民族允許一對夫婦生育二胎，個別可生育三胎，不準生四胎。

這一政策比較合情合理，因為政策放寬后，實際生育率并沒有因此而上升，反而略微下降了。作者認為，倘若沒有1980年生育政策的從緊調整，沿著70年代形成的頗得民心的晚、稀、少的生育政策發展下去，2000年人口目標要比預期的控制得更好。在20世紀的最后十年政府主要是維持既定的人口政策。

韓國人口政策的兩次轉變

從朝鮮戰爭后的嬰兒潮到“少生優生”

朝鮮戰爭前的1950年，韓國人口為2000萬。戰爭結束后，韓國政府推行鼓勵生育政策，加之深受“多子多福”的儒教倫理思想影響，在韓國人特有的“生下來反正餓不死”觀念驅使下，韓國出現了嬰兒潮，人口暴漲。1960年韓國人口達到2500萬人。這10年韓國人口年增長率為3%，每個家庭平均6.3名子女。

1961年，樸正熙軍政府認為人口暴漲會制約經濟增長，采取控制人口政策，提出“不節制生育的后果不免是乞丐”的口號。1966年，開展“3·3·35運動”，即一個婦女生育三胎，三年三胎最晚生育到35歲；1973年，變成了“不分男女，優育標準兩個”；到了80年代提出獨生子女政策，口號是“兩胎也多”，“一胎就可以滿足”，“我們就生一胎吧！”甚至出現“即使生一個，三千里江山也滿員”的鼓勵不生育口號。

上述舉措的實行，是韓國人口增長緩慢的重要原因。韓國人口增長率1988年降至1%，2010年為0.46%。從2001年至2012年，韓國的總和生育率持續12年低于1.3，低生育率是發達國家共同的社會問題，韓國更嚴重。

韓國現有5000萬人，韓國人口學家預測，按照目前趨勢，2018年將是韓國人口的頂峰年，此后人口絕對數下降，到2100年將減少到現在的1/3。

韓國獎勵生育應對人口問題

作者認為晚婚、回避婚姻和生育意愿低是造成超低生育率的三大原因。與低生育率相伴隨的則是人口老齡化。從20世紀90年代中期起，為應對低生育率和人口老齡化，韓國政府采取了如下措施：

調整人口生育政策。1994年韓國政府放棄了限制生育政策，2004年，更實行獎勵生育的人口政策。

設立強有力的領導機構。2005年韓國總和生育率降至1.08人后，盧武鉉總統成立了低出生率及老齡化社會委員會，由總統任委員長。

出臺了鼓勵生育的綜合對策。盧武鉉時期投入30.5萬億韓元（約合300億美元）的資金，目標是到2010年，使韓國總和生育率達到1.6。而李明博計劃在5年內投入78.5萬億韓元解決人口總數減少的問題。

禁止墮胎。從2004年起，韓國政府將執行了半個世紀的“勸告墮胎”政策轉變為“杜絕墮胎”。

另外還采取了減輕家長撫養兒童的經濟負擔、鼓勵跨國婚姻、積極引進外國勞動力的舉措。

這些措施能否有效緩解未來韓國人口下降的趨勢還有待觀察。