735.06萬常住人口，7603.28億地區生產總值，1579.01億財政總收入……廣東佛山市長期以來都困擾于人口資源環境壓力。然而，面對一些城市管理亟待解決的問題，國家和廣東省制定的一般性法律法規都難以滿足需要。

今年8月，佛山市向社會公布了立法計劃，其中佛山的歷史文化街區和歷史建筑將最早分享到立法體制改革的紅利。作為嶺南文化發源地的佛山將迎來符合自己實際、具有可操作性的首部地方性法規。

如今，距離立法法的修改已有半年，各地是否都已經開始行使地方立法權？對于那些面對新權力還處在“初學乍練”階段的地方，又面臨哪些新情況？碰到了哪些新困難？

不搞“一刀切”

推動設區市行使地方立法權要實事求是

“設區的市立法工作政治性、專業性強，不能急于求成，既爭取盡早使我省設區的市行使地方立法權，又要實事求是地考慮各市的立法需求和立法能力，不搞‘一刀切’。”廣東省人大常委會主任黃龍云認為，這項工作的推動必須積極穩妥，成熟一批，確定一批。

就廣東而言，新行使地方立法權的市有17個，但是珠三角地區與粵東西北地區的差異和需求較大，因而將其分為3批分類分批實施。

全國人大常委會法制工作委員會主任李適時表示，立法法將確定設區的市開始制定地方性法規的步驟和時間授權省區人大常委會，一般先期確定行使立法權的設區的市應當在人口數量、地域面積、經濟社會發展情況方面排名靠前。“當然，這一標準也不是絕對的，有的地方雖然人口不多、面積不大、經濟社會發展水平一般，但有一些特殊問題急需通過立法解決，并且在立法機構設置、人才儲備等方面已滿足進行地方立法的需要，也可以先期確定其開始行使立法權。”

新疆人大常委會就在基層調研中發現，實踐中出現的新情況、新問題找不到直接的上位法，而基層治理中總結提煉的好經驗、好方法又難以直接轉化成法律。“下面的干部有個最大的擔心，就是目前這些以文件推行的政策施行兩年、三年之后怎么辦？”新疆維吾爾自治區人大常委會副主任馬明成說，“立法的急需也成了立法之難，調研中基層干部多次呼吁盡快把地方治理經驗上升到法的位置。”

不能越“紅線”

●地方立法權要明晰權限，防止越界

立法權的收與放，會不會又陷入“一收就死，一放就亂”的怪圈？中國人民大學教授朱力宇認為，防止地方立法權被濫用，最重要的還是堅持在我國施行多年的地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則，“地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規范之間也應當保持和諧統一，這是維護國家法制統一的必然要求。”

除了“不抵觸”以外，全國人大法律委主任委員喬曉陽還提醒，地方立法還要注意防止地方保護和部門利益法制化。他認為，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象讓一些立法實際上成了一種利益博弈，這與法治格格不入，必須從立法源頭上予以防止。對此，黨的十八屆四中全會決定也指出，要“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。”

針對這一問題，此次立法法修改將設區的市的地方立法權限定為“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等”，于是在9月上旬召開的第二十一次全國地方立法研討會上，與會代表的注意力集中在兩個亟須澄清的關鍵問題上：第一，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等”中的“等”字的理解究竟是“等內”還是“等外”，與會代表有較大的分歧；第二，由于城市管理千頭萬緒、牽涉面廣，“城鄉建設與管理”是否把人大對城市管理的立法權限限制在近似與城市規劃的范圍內？

“這里的‘等’，從立法原意講，應該是等內，不宜作更加寬泛的理解。”李適時表示。不過，對于三項立法權限的理解，全國人大法律委在關于立法法修正案（草案）審議結果的報告中對此作了專門說明：“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等。”

最缺的是人才

●立法能力和隊伍編制問題是制約瓶頸

“我們的法工委只有4個人，真正學法律專業的就1人，其它3人都不是學法律的。” 江西省南昌市人大常委會法制工作委員會主任謝文斌談起從事地方立法的人才時直搖頭。

根據全國人大常委會的最新統計，31個省級人大法工委中，大多數未滿編。原49個較大的市法工委中，多數也未滿編，其中人數最多的深圳為14人，而最少的僅有3人。

立法人才隊伍的好壞首先影響的就是立法質量。浙江省人大常委會在其關于設區的市開展地方立法工作的研究中直指問題：從目前情況看，設區的市立法隊伍弱，沒有人才儲備，立法工作制度機制不健全，開展地方立法起步困難。容易導致制定出來的法規不能完全符合科學立法、民主立法的要求，也難以抵御部門利益法制化的傾向，因而在立法質量上面臨的考驗更多、壓力更大、任務也更艱巨。

截至今年3月，浙江省除杭州、寧波外，溫州、舟山同時設置了法制委員會和法制工作委員會，湖州只有法制委員會，嘉興只有內務司法委員會……

然而，這些機構無論名稱是法委、法工委或內司委，事實上都只是從事內務司法工作，并無直接的立法工作經驗。設區的市立法能力的掣肘，已成為順利開展地方立法工作的瓶頸。

同時，李適時還認為，所有設區的市州行使立法權后，各省區人大法制委、常委會法工委的工作量也將明顯加大，“無論是法規批準、備案審查，還是工作指導、人員培訓，都將面臨過去從未有過的壓力，必須未雨綢繆、早作打算。”

面對立法人才不足該如何解決的問題，一些地方人大認為現在編制“貧富不均”“忙閑不均”，應該積極爭取同級黨委領導支持，統籌研究解決機構編制、人員配備問題；也有的已經著手摸底本地法律人才儲備情況，采用新增編制招錄人才、內部調劑專業人才和向社會購買服務等方式，配足配強立法工作力量；還有的地方調動本行政區劃內高等院校、科研機構法律人才和律師等社會力量，共同參與立法相關的工作。

全國人大常委會法制工作委員會副主任闞珂則關注“缺人”現象的背后：“問題的關鍵主要不在于缺編制，而是缺乏適合這項工作的高素質人才。”