9月7日晚間，上海市政府新聞辦通過其官方微博“上海發布”表示：關于閘北區靜安區“撤二建一”的工作正在醞釀和聽取意見過程中。這一消息發布后，在網絡上引起熱議。從地圖上看，閘北、靜安兩區跨蘇州河兩岸，接壤面積不大，空間結構也不同，為何會提出這兩個區調整并置的方案？“上只角”靜安與“下只角”閘北，兩區“撤二建一”是否可以視作“鳳凰男”的逆襲？如果兩區最終“撤二建一”，面臨的問題是什么？澎湃新聞（www.kxwhcb.com）就相關問題采訪了華東師范大學中國現代城市研究中心教授、中國行政區劃研究中心主任林拓。

位于靜安的高端寫字樓和位于閘北的上海火車站

澎湃新聞：靜安、閘北兩區此次為何有這個“撤二建一”方案，有什么背景？

林拓：行政區劃重在穩定，城市規劃重在發展。對于老百姓來說，即便是科學的調整方案，沒有到萬不得已的地步，難以接受區劃調整，不調整才是上上策；但另一方面，等到了萬不得已才調整區劃，很多矛盾就積重難返了，反倒可能要付出更大代價。這是區劃調整總是難以形成共識的重要原因之一。

靜安作為上海規模最小的市區卻又地處城區的中心區位，近年的發展已經遭遇不少問題，在現行的城市體制下，今后還可能進一步影響上海城區的整體發展。靜安區經濟體量大，可惜空間規模太小，缺乏足夠的發展空間，且過多地集中于南片區。從未來發展需要來說，調整區劃、“撤二建一”是應該的，這一點大家的共識比較多，但問題在于，哪個區跟靜安區“搭檔”。

在靜安區周圍有黃浦區、徐匯區、長寧區、普陀區，從多個維度考量，都面臨諸多困難。例如，很多論證就認為，這四個區規模都很大，而且黃浦、徐匯、長寧都是經濟強區，與靜安區“撤二建一”的實際意義不大；普陀區的經濟相對較弱，但是其面積很大，這個方案的結果是整個區的規模更大，甚至于稍有不慎，有可能出現城市空間結構的失衡。綜合考慮，這四個區都不合適。那么，次優選擇就是閘北。確切地說，這是艱難的選擇！

上海地圖上的靜安與閘北

靜安區與閘北區以蘇州河為界，靜安是上海高端商務的集聚區，但體量過小，發展缺乏后勁；閘北是傳統的蘇州河北岸工業區，更是近年上海區縣中發展較快的地區之一，但它面臨著“下只角”地域印象的瓶頸問題，粗淺地說，高端商務寫字樓更偏好“靜安”，而非“閘北”，哪怕付出更高昂的租金也在所不惜，結果是越偏好就越集中，一些非良性的循環已經出現。如此看來，兩區合并比較有利于優勢互補。此外，兩區合并打破了長期以來上海蘇州河南北發展的傳統格局與政區障礙，如果合并及今后工作做得好，相對來說也利于蘇州河南北兩岸協調發展。

當下正處于十三五規劃以及上海市2040城市總體規劃編制的過程中，提出兩區合并的議案，調整時機比較合理。

澎湃新聞：這次靜安閘北的“撤二建一”方案，與南市、盧灣并入黃浦、南匯并入浦東，有何異同？

林拓：這幾次調整都是市轄區的整建制合并，具有壯大發展空間和推動外圍發展的戰略意義。當然談及具體案例，情況各有不同。

2009年南匯區并入浦東新區也產生了一些討論，但基本問題不大。原浦東南部地區和南匯北部地區在經濟聯系和文化認同方面差異不大，浦東大部分地區原本就屬于南匯，歷史上數輪分合；從調整效應來看，依托國家戰略，依托國家級新區（浦東新區）確實很好地帶動了南匯地區發展，路網和交通網等基礎設施進一步完善，浦東新區也獲得了新的發展空間，同時兩區合并也符合上海建設金融中心與航運中心的需要。

2000年南市區并入黃浦區、2011年盧灣區與黃浦區合并，最終形成新的黃浦區，相對而言，整個過程也是比較平穩的。從調整基礎來看，南市、盧灣、黃浦三區均在市中心蘇州河以南，以往經濟社會聯系緊密。從調整效應來看，合并后的黃浦帶動了原南市區舊城改造；三區合一后，一個區級建制也很好地管理上海人口最密集地區，目前看來效果并不差。還有，這也有利于更好地實施世博園區的后續開發利用，在較大區域內統一產業規劃與功能布局。

南市老城廂弄堂，2000年南市并入黃浦

相較于上述兩個案例，靜安區與閘北區的“撤二建一”方案引起了一些爭議，其中一個原因就是調整基礎不同。由于蘇州河的天然阻隔，靜安和閘北在功能定位、城區風貌、產業經濟、空間結構等方面具有較大差別，這也對公眾心理產生較大影響，所以從操作的難度來看，比以往要大得多。

澎湃新聞：一般來說，政區考慮調整并置的原因有哪些？

林拓：現階段我國政區調整主要是基層政區（鄉鎮等）和區縣政區（含縣級市等）兩個層面。這里我們主要討論區縣一級的調整原因。

一是突破空間束縛。

民國時期的建制市主要采用在縣的中心治所地區切塊設市，形成市域被周邊縣域包圍的“蛋黃結構”，新中國建立以后的建制市延續甚至強化了這一結構，導致城市化進程中市區空間拓展與資源配置等的嚴重受阻。因此，區縣一級的調整，往往就是為了破解這個不合理的結構。

近年的情況又出現新的變化，隨著城市的不斷發展，原有區劃已不能適應發展的需要，部分市區管轄范圍狹小、發展受限的情況較為突出；同時，有些市區發展水平相當，功能定位相似，需要進行資源整合與優化布局。比如，原上海市中心城區黃浦、盧灣均處于上海中心城區的核心區域，匯集了金融證券、現代服務、商貿物流、休閑旅游和文化創意等產業的優勢資源，外灘、南京東路、淮海中路、新天地、豫園等上海著名地標都在此區域內，兩區發展水平相當，功能定位相似，加之2010年上海世博會浦西園區也坐落在這一區域的臨江地帶；2011年5月，撤銷上海市黃浦區和盧灣區，設立新的黃浦區。這個調整使得上海市中心城區政府管理規模趨于合理，有利于優化城市功能布局，也有利于提高行政管理效率。調整后，新的黃浦區面積達20.5平方公里，戶籍人口90.9萬。

二是戰略發展驅動。

例如，上海南匯并入浦東，就有進一步開發開放浦東新區，提升國家級新區能級的原因。

又如，2014年1月，廣東省撤銷茂名市茂港區和電白縣，設立茂名市電白區。這個提案在獲得國務院批復撤縣并區后，茂名市區規模從487平方公里增加到2747平方公里，擴容后面積至少是原來的5倍，改變了之前“小城拉大市”的吃力狀況，發揮出省域副中心城市的輻射帶動作用，加速湛茂陽城市群的擴容提質，聯合打造臨港經濟圈，助推粵西地區的城鄉發展一體化。同時，帶動更多的農村人口轉為城鎮居民，解決了城鎮化與工業化不同步發展所帶來的社會矛盾。

三是壯大核心城區，提升城市中心性。

如，2012年，蘇州市撤銷滄浪區、平江區、金閶區設立蘇州市姑蘇區，同時，撤銷縣級吳江市設立蘇州市吳江區。當時，蘇州正處在轉型發展的關鍵時期，從區域發展總體戰略出發，必須進一步增強綜合競爭力和可持續發展能力。但中心城市首位度不高、輻射帶動能力偏弱等問題，已越來越成為區域發展的“短板”。所以適時適度調整優化行政區域格局，完善城市空間布局、把中心城市做大做強，顯得更為迫切。另外，蘇州古城保護與太湖整體保護開發也需要通過理順體制機制來進一步形成合力、提升水平。

2012年，蘇州撤銷蘇州市滄浪區、平江區、金閶區，設立蘇州市姑蘇區，撤銷縣級吳江市，設立蘇州市吳江區。區劃調整后新城區直接接壤上海，各主要經濟數據將達全市一半。

澎湃新聞：調研過程中，決定是否并置的因素是什么？

林拓：決定并置的因素，從以往調整經驗來看，往往并不是單個因素的作用，幾乎都是綜合因素的作用，從而增進政府、公眾、企業等的認同度并推動資源配置、公共服務等得以優化。

2010年北京市撤東城、崇文設立東城區；撤西城、宣武設立西城區，這個案例非常有代表性，與靜安和閘北的調整也非常接近。這個并置調整的考慮因素有四個：

一是推進區域均衡發展。以往行政區劃劃分過細，四個區的發展受到空間因素的制約，特別是崇文區和宣武區發展受空間因素制約更為明顯，經濟社會發展水平滯后于核心區北部。只有通過核心區行政區劃的合并調整，才能對現有的空間資源進行有效整合，協調核心區南北均衡發展。

二是核心區區劃的合并調整，可以大幅度提高合并后的兩個區的綜合實力，進一步拓展發展空間，提高核心區的承載能力和服務水平，也可以解決四個區結合部管理薄弱的狀況。

三是北京要加強歷史文化名城的整體保護。根據《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》和專項規劃，核心區與舊城保護區基本重合。舊城保護任務如果由四個區承擔，不利于統一建設、管理和整體保護，區劃調整后可以集中力量加快老城區改造，加大歷史文化名城保護力度。

四是降低行政成本，提高行政效率。行政區劃調整后，核心區減少兩個行政區，有利于精簡機構，合理配置地區經濟、社會資源，提高行政效能，降低行政成本，提升核心區規劃建設和整體管理水平。

澎湃新聞：這次調整消息傳出后，出現了“白富美”靜安下嫁“鳳凰男”閘北的輿論傾向，您怎么看這個現象？

林拓：對于很多新上海人來說，或許對于靜安、閘北、黃埔、浦東等地的文化沒有太多的情感上的差別，更多考慮的可能是交通、環境、基礎設施等，但在一些老上海人那里，似乎還是能感受到“上只角”之于“下只角”的優越感。

所謂“上只角”，一般認為，舊上海時期的上海法租界和公共租界的西區大部分與中區屬于“上只角”，也就是靜安、盧灣，居民多是上海本地人，而閘北在蘇州河北岸，是工業聚集區，以前這里還有棚戶區，蘇北人居多。前面說，靜安、閘北兩區在功能定位、產業結構等方面基礎異質性強，另一方面，在文化心理、城市風貌，甚至居民生活習慣兩個區都很不同——在一些閘北老居民眼中，他們同樣擁有自己的文化個性，也有自身的文化自豪感。

老上海的南京路街景。上海開埠后，租界多在西南，有錢人也多住在西南面，而大型工廠多在東北部，貧苦人多住在東北面，因此，大約在上個世紀三十年代，人們把買辦、洋人、社會名流聚集的地方稱為“上只角”，主要指以現在淮海路為中心朝西南面發展的豪華地區，而把閘北、南市區為中心朝東北面發展的貧民居住區稱為“下只角”了。

因為這種差異，在不少人看來，這個調整方案不太合適，也是因為這種差異，會產生我們在網上看到的這種輿論。但是另一個事實是，現在的閘北并不是我們傳統認知的“下只角”。近年來，閘北發展得很快，在上海城區中顯得尤為醒目，今年的“地王”就出現在閘北。同時，靜安雖然在經濟實力、城市管理、基礎設施等方面具有優勢，但是仍然面臨發展空間不足的問題。這是必須解決的問題。

不論“白富美”還是“鳳凰男”，如果真的走到一起，關鍵還在于“新家庭”今后怎么過得更好，區劃調整的根本目標是優化布局，促進發展，改善民生。

我可以說，靜安和閘北合并不是理想情況下的最優選擇，但可能是目前條件下比較合適的但也是艱難的選擇，當然，一旦確定這一方案，仍需要面對眾多問題，例如，要充分統籌兼顧商務區、工業區等多種功能并存的復雜狀況；教育、醫療等公共服務既要考慮大多數居民的利益，也要考慮現階段實際可能承擔的地區限度——靜安相對優質的教育、醫療資源會不會在合并后顯得更為緊張，這也是最近網絡上關于此事的另一個關注點；如何平衡房價大幅變動與居民承受能力，等等。

澎湃新聞：地域背后的文化心理，區域認同，是否會成為政區調整并置中的考慮因素，在類似案例中如何解決這一問題？

林拓：文化心理和區域認同的重心之一是“地名”，地名承載著厚重的歷史文化積淀，尊重地名就是尊重我們自己的歷史，區劃調整中的地名對形成區域認同至關重要，因而是區劃調整中必須著重考慮的因素。

2011年江蘇省揚州市維揚區并入邗江區，有些市民說，“我從江都人變成維揚人不久，又要變成邗江人了，有點不能接受”。2009年上海南匯并入浦東時，從“南匯人”變成“浦東人”，這在周康地區表現得并不很明顯，但對于離開市區較遠的惠南鎮等地區，當地人對于“浦東人”的身份認同難以接受，這個情況經過數年的過渡才慢慢弱化。

2010年北京四區并兩區時也引發熱議，據網上調查表明，高達92.3%的網友要求保留“崇文”、“宣武”，僅有7.6%支持“東城”、“西城”。目前，東城崇文兩區合并后，除了區級行政建制的名稱改變以外，原崇文區的地名被完整保留，一些有影響力的地點、單位、老字號均保留原名，部分東城區的地名甚至還增加了“崇文”字樣，引導開發商申請具有濃厚崇文特色的樓宇小區等，這樣的文化保護是很值得借鑒的。

因此，政區地名要在城市提升中使得管理者與市民等各方達成一致。我建議在區縣調整之前展開地名民意調查、座談會、聽證會等廣泛征詢市民意見，并以此為依據來實現區縣重組后的地名規劃。

對于靜安閘北的案例來說，閘北作為第一類保護地名，應該注重這一地名資源的保護傳承；盡管以往被稱為“下只角”，但閘北也擁有豐富的歷史文化，對抗日戰爭和上海解放都有舉足輕重的作用，即使兩區合并，閘北的文化發展不能被弱化。