近年來，我國住房保障工作的力度持續加大，內容不斷豐富，發展保障性租賃住房，是這方面制度建構探索的最新進展。7月2日，國務院辦公廳公布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》 (國辦發[2021]22號)（以下簡稱《意見》），是多年來以國辦名義為單個保障性住房品種單獨發出的高規格政策文件。

《意見》要求，各地加快發展保障性租賃住房，緩解住房租賃市場結構性供給不足，促進對大城市住房突出問題的解決。保障性租賃住房的提出，不僅為中國住房保障體系注入了新的元素和體現了新的理念思維，對中國租賃住房體系有著劃時代的意義，甚至還將對整個中國住房體系發生深遠和深刻的影響。

一、保障性租賃住房成為國家戰略的確認過程

2020年11月3日發布的中共中央關于“十四五”規劃和2035年遠景目標的建議中，就已經有“擴大保障性租賃住房供給”這個提法。2020年11月17日，住建部官方網站發布的王蒙徽部長《實施城市更新行動》一文中提出，擴大小戶型、低租金的保障性租賃住房供給，并要成為住房保障體系的主體成分。

2020年12月3日，韓正副總理在住房城鄉建設部召開座談會中強調，要以保障性租賃住房為著力點，完善基礎性制度和支持政策，加強住房保障體系建設。2020年12月18日閉幕的中央經濟工作會議，在關于解決好大城市住房突出問題的論述中明確提出，“要高度重視保障性租賃住房建設”。2020年12月21日舉行的全國住房和城鄉建設工作會議上，擴大保障性租賃住房供給，被列為全國住建系統2021年的重要工作內容。

今年3月，國務院政府工作報告也專門提到，切實增加保障性租賃的供給。在兩會閉幕后發布的國家“十四五規劃和2035遠景目標綱要”文件中明確指出，“以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題”。住建部官網披露，今年4-5月住建部多次召開累計有40多個城市政府及住建部門負責人參加的發展保障性租賃住房的專題工作座談會，住建部領導在會上指出，發展保障性租賃住房是黨中央、國務院作出的重大決策部署。6月18日的國務院常務會議，確定了一系列加快保障性租賃住房發展的政策措施。

國辦發[2021]22號文，正是對這次國務院常務會議精神的落實與部署，不僅對保障性租賃住房的目標內涵、功能定位、發展方式和支持政策等多方面都做了界定，還明確提出“完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系”，這就從國家層面正式確認了保障性租賃住房是以“三房”為主體的住房保障體系的重要組成內容。文件還特別強調，各地要把解決新市民、青年人等群體住房困難問題擺上重要議事日程，高度重視保障性租賃住房建設，充分說明了這個工作的戰略意義。

二、保障性租賃住房中的理念創新及必要性

近期所提出的保障性租賃住房，與之前主要面向中低收入家庭提供的“保障性住房”有所不同，體現了一些在住房保障頂層設計中新的理念與思路創新。

傳統的保障性住房，雖然也有很大一部分是配租型，如廉租房、公租房，但都是主要面向城市中本地中低收入住房困難家庭即所謂“雙困”家庭的托底保障，是狹義上的住房保障。廉租房自不必說，一直明確定性是托底性質的保障房。即使“十二五”之后才推廣普及、覆蓋人群范圍相對廣一些的公租房，也是以面向中低收入人群為主。如2010年6月住建部等七部委聯合發布的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(建保[2010]87號) 、2019年5月住建部等三部委《關于進一步規范發展公租房的意見》 (建保[2019]55號)，都明確指出，發展公共租賃住房重點是解決城鎮中等偏下及以下收入住房困難家庭的住房問題，仍然是一種“補位”式兜底式保障。

但近期所強調的保障性租賃住房，則可以清晰看出，在面向人群和政策目標都有所不同，側重點更多放在了新市民和青年人這個群體，是更廣意義上的住房保障，而且明確與推動城鎮化進程相聯系，所以是一種發展型保障。

近期不少學者在研究中國的減貧政策已經提出，中國政府對貧困的治理模式是一種發展型扶貧，強調對被救助者的“可行能力”的擴展，這是對西方“政治功利化”福利政策理念的超越。換句話說，中國減貧之所以成功，在于一直強調，不僅要輸血，更要造血。同樣可以認為，保障性租賃住房較之傳統保障性住房在面向人群和功能目標上的變化，體現了中國政府在住房保障領域已超越托底思維，而越來越看重與促進人的全面發展的結合。

當然，這個轉變，也體現了與歷史的延續和傳承。2007年以來國家對住房保障體系的大力建設，使得我國保障性住房存量快速增加、住房保障覆蓋人群日益擴大。據權威部門資料，從2008到2020年，全國各類棚戶區住房開工累計5000多萬套，上億居民“出棚進樓”。此外，截至2020年底，全國累計2200多萬困難群眾領取了租賃補貼。可以說，大多數城市的本地收入與住房雙困家庭的住房條件已經得到了根本性改善。同時，住房保障的方式和渠道日趨多元，住房保障的法規體系逐步完善，對住房保障的認識也日益深刻。如同扶貧攻堅基本完成和決勝全面小康取得了決定性成就之后，經濟社會發展還要朝著深層次和更高質量開啟新征程。五大新發展理念和新發展環境下的國際國內雙循環戰略，也都對住房保障工作提出了更多的要求。這些都使得政府今天有底氣也有責任超越托底式住房保障，走向發展式住房保障。

新型城鎮化的靈魂是以人為本，人民城市的理念近年來也越來越深入人心，而所謂以人為本和人民城市，說到底是都是要促進人的全面發展，提高每個人的“自由度”和“行動空間”，而這就要從保障每個人的發展權利、增進其發展能力做起。住房是聯系個人與社會的關鍵性紐帶，住房保障在落實發展權利、促進發展能力方面有著重要的和不可替代的作用。

從一定意義上來說，保障性租賃住房是對新市民和青年人的一種社會投資，早投入早收益。如果等新市民和青年人因為住房問題解決看不到希望而產生倦怠、“躺平”甚至抱怨不滿的加速累積，再進行投入，則社會成本會高很多。

三、發展保障性租賃住房的若干建議

發展保障性租賃住房，為了在更高的歷史起點上達到更好的施策效能，筆者以為，還有幾方面的工作可以繼續深化：

首先，更好處理好“有形”與“無形”的關系。即當前發展保障性租賃住房時候，不僅要重視有形的房屋的建設，更要注意無形的發展機會的培育。為此，當前發展保障性租賃住房，不僅要特別注意選址問題、交通便利性和加強公共設施配套，還要推進公共服務均等化，加快推動租賃賦權和落實租購同權，逐步讓承租人與購房人在享受公共服務上具有同等權利，這才能讓受助者通過對公共服務公共資源的平等享有而得到公平公正的發展機會，同時讓“租購并舉”真正成為現實。即重點要從“房”轉向“人”。

客觀來說，由于保障性租賃住房很多將基于非居住存量地新建和非居住存量房的改建來供給，公共設施配套的硬件方面可能會先天存在一些先天難以彌補的短板，并且經常還會有很多制度政策約束，由此可能更加需要高度重視公共服務的配置和權利平等。此外，還要高度注意社區建設問題，要特別注重與社區治理和社會治理的結合，增進不同階層人士的混居，促進新市民和青年人在社會空間上的融合嵌入和增進其社會資本積累，以此提升其的自我實現。

其次，要處理好“長期”和“短期”的關系。發展住房保障體系是長久大計，是國家的社會基礎設施體系的重要組成內容。但具體到一個城市特定區域地段的保障性租賃住房的布局，則需要兼顧解決當下燃眉之急和地段長期發展需求，注意不能因為當下住房問題的解決而給該地段區域的未來發展潛力帶來損害。

我國城鎮化總體上還處于深化爬坡階段，不少人口集聚能力強的城市仍在持續擴張中，一些地段區域，當下適合布局為保障性租賃居住社區，但在未來不久，可能在其他用途上會產生更大的經濟社會效益。這意味著，在布局保障性租賃住房時候，要有前瞻性眼光，留有靈活性，不僅要盡可能以存量房改建為主，即使以存量地新建，比如在企事業單位自有用地和集體建設用地上新建，也建議多考慮裝配式住宅，建筑壽命20-30年，能滿足階段性居住需求即可。

第三，要處理好“規范”和“創新”的關系。保障性租賃住房有其基本內涵，需要有頂層設計，但不同城市不同時期會有所不同，各地的需求也會有很大差別。《意見》強調落實城市政府主體責任，同時也就給各個城市政府依據本地實際情況，因地制宜，因城施策，進行更多基層創新的空間。

其實，各種的存量地新建和存量房改建、將租賃型保障房委托民營機構進行運營管理等做法，最初都是來自各地的基層實踐創新，在試點經驗經過總結提煉和推廣檢驗后，才逐步成為國家層面的政策安排。在中央政府在做好底線調控和有效建立群體滿意度考核機制的基礎上，具體的規劃布局、比例比重、實現形式和運行機制等，都可以充分放權，交由地方政府與社會力量、市場組織協商協同，找到最適合當地情況、與當地中長期經濟社會發展戰略更加匹配的實施方案。

第四，強化多策合一。城市社會是一個復雜的網絡社會，各個社會政策都不能是孤立推進，需要與其他政策協同推動。保障性租賃住房工作非常需要強化跨部門協同，與城市發展、城市更新、老舊小區改造、外來人口市民化、新市民勞動技能培訓、打造生育友好型城市乃至實施積極應對人口老齡化國家戰略等工作有機結合，這意味著著需要以很高智慧和創新精神來推動城市空間的多用途復合利用和空間置換。此外還要以多元主體協同精神和人民城市共建共享共治的理念，在城市治理和社區治理中進行多維度多層面創新，推動新市民和青年人更快更緊密融入到城市主體社會網絡中。

（作者陳杰為上海交通大學國際與公共事務學院/中國城市治理研究院教授，住房與城鄉建設研究中心主任）