從信息公開說起

上世紀中期，美國政府的會議記錄，包括國會議員們的討論記錄，只要不涉及國家安全、個人隱私，都會在網上公開。人們可以通過每位議員的發言，進行政策分析。這是早期信息公開的體現。

2009年，金融危機之時，美國也在救市，通過Recovery.gov上的地圖，人們可以看到各地公共財政資金的流向，點進去可以看到每筆政府資金的地點、數目、簽約方，以及錢是怎么花掉的。從整個美國地圖看，投入最多的是加州和紐約州。這些也屬于信息公開。

環保領域有個項目叫“AirNow”。從這個網站，人們可以看到全美的空氣質量。圖例從綠色、黃色到紅色代表從優到差。點進去可以看到紐約州，進一步點擊，可看到某一區域、某市的空氣質量。

上海環保局空氣質量檢測中心在2010年世博會時也推出了此類平臺。

在公共服務方面，上海還有“上海公廁指南”這個軟件，通過公廁的位置定位，你可以像使用大眾點評找飯店一樣找周邊的廁所。點開軟件，你可以了解廁所的基本情況，有幾個蹲位，有沒有紙，等等。

但以上所有這些，都不是開放政府數據，而是屬于政府信息公開。

開放政府數據

奧巴馬2009年宣布就職時，簽署了一個關于開放政府的備忘錄。到了2010年，美國開放政府指令進一步明確提到了數據層，確定了相關要求，其中包括：政府機構推出開放數據網頁；要求落實到一個具體的聯絡人，而非只有聯系方式；減少《信息自由法》積壓的工作；發布更多數據庫。之后，美國推出了世界上首個國家級的開放政府數據平臺data.gov。

目前，美國聯邦政府已在此平臺開放了來自多個領域的13萬個數據集。這些領域包括農業、商業、氣候、生態、教育、能源、金融、衛生、科研等十多個主題。

一些國家政府之間合作，發起了OGP（開放政府合作組織），目前已有70多個國家參與這個合作伙伴組織，其中一項工作就是開放數據。

不過，開放政府不完全等同開放數據。開放政府的要求包括，官員財產是公開的，財政類數據是公開的。大數據時代到來，引出了開放數據的概念。但開放數據也不完全等同于開放政府數據，開放數據還包括其他數據，如開放科學數據、商業數據等。

開放政府、大數據、開放數據這些概念匯到一起，就引出了開放政府數據的概念。

剛才我講過，我一開始舉的那些例子，更多屬于政府信息公開，政府信息公開與開放政府數據不完全是一回事。

第一個差別是，政府信息公開更多是在信息層面，開放的是一些文件、已進行過加工處理的數據，而非原始的數據集。

最底層的數據是原始的、還沒有被賦予意義的。對數據進行加工分析，發現了一些意義，找到了一些規律，就成了信息。而當信息能指導決策時，就變成了知識，這些知識能告訴你應該怎么辦。

而開放政府數據意味著，只要不侵犯國家安全、隱私和商業機密，人們可以對數據進行利用、再利用，不同的人可以分析出不同的結果。

第二個差別是，政府信息公開與開放政府數據的目的不同。政府信息公開的主要目的，是保障公眾的知情權。因為政府拿納稅人的錢，應該讓公眾知情、公眾參與、公眾監督，更多地是政治和行政上的責任。公開了信息之后，公眾知情了，政府的工作也就完成了。

而開放數據不僅要讓人“知情”，更要讓別人“利用”這些數據，尤其是再利用，讓社會根據自己的需求來使用數據，更多是出于經濟和社會發展的考慮。

政府在履行行政職能過程中，采集和儲存了大量數據。這些數據同公眾的生產、生活以及城市方方面面息息相關。需要挖掘大數據，發現規律，以此做出基于數據驅動的、更好的決策。政府有責任將這些數據開放給社會，讓其再利用，產生更大的社會價值、經濟價值、公共價值。所以，開放政府數據本身沒有意義，只有當社會利用這些數據時，才有意義。

這張圖從左到右，是知情權和利用權；從上到下，是數據層到信息層。開放是信息層，主要是為了知情。在政府網站上發布數據，仍然只是為了讓你知道，你能查詢相關數據，但不能下載和利用。

而政府開放數據是在利用層。政府信息資源再利用，雖然也強調利用，但還是有限度，是在授權范圍內給特定對象的，可能信任誰、和誰關系好就把數據給誰，而非公平地開放給全社會。

開放數據意味著，大家有平等的權利，可以對數據進行利用，而不是給了B不給A。不是要因為靠擁有資源獲得競爭力，而是鼓勵企業將資源開發利用得更好，拼創意和服務，而不是拼誰和政府關系好。

政府開放數據的基本原則

到底什么樣的數據符合政府開放性數據的原則？

1、這些數據是完整的：除非涉及國家安全、商業機密、個人隱私的數據，理論上要求所有的政府數據都要開放，開放是原則，不開放是例外；

2、這些數據是一手的：不是整合或者修改過的數據；盡量保證一手性；

3、這些數據是及時的：必須以最快的數據更新和發布數據，將過時的數據對外發布，會使數據的價值大打折扣；

4、這些數據是可獲取的：有一個開放、可公開獲取（數據）的平臺；

5、這些數據是可機讀的：不是簡單在政府網站上開放pdf或word格式的數據，而是要開放API接口，讓需要數據的企業用機讀的方式下載和利用這些數據，使這些數據直接和企業和第三方的應用打通。政府每次更新數據，企業和三方提供的應用就能即時更新。

6、非歧視性的：政府要公平地將這些數據開放給全社會，數據一旦開放，就要對社會平等開放；

7、非私人所有的：任何使用這些數據的機構和個人不能排除其他人使用這些數據的權利，這些數據不為任何私人所有，而是公共產品；

8、這些數據無需授權使用：除非涉及到國家安全、商業機密、個人隱私的數據，所有人無需獲得政府授權或很容易地獲得授權后便可在政府開設的平臺上下載和利用這些數據；

政府為什么要開放數據，價值何在？

大數據有多重來源：政府、社會、其他組織。有這樣的研究，在一個國家或社會共同體中，最核心的數據70%—80%掌握在政府手中。所以，大數據是建立在開放數據的基礎上的，由政府開放出來讓公眾利用。

開放數據不是政府歸攏數據，只由政府利用，進行開發決策。如果是后者，那這不是大數據，而是從big data變成big brother——后者意味著，我們在政府面前沒有任何隱私。

真正全社會的大數據，是政府開放數據（在不涉及國家安全商業機密和個人隱私的前提下），讓全社會充分利用,做到大眾創新，萬眾創業。

國外這些開放數據平臺，如之前提到的美國的data.gov ,不僅開放數據集，還提供鏈接，展現和推廣社會基于政府數據開發的創新應用，鼓勵大家利用數據。

那么，基于政府數據，到底可以產生怎樣的結果？2012年，紐約市“艾琳”臺風，許多非政府救援組織使用政府公布的“颶風疏散區域數據”來制作地圖，引導市民疏散應急。這些疏散區域的數據早在一年之前就向公眾開放，艾琳臺風到來之時，基于這些數據開發的各種應用起了很大作用。

大家可能要問，為什么不是紐約市政府門戶網站發揮作用呢？事實上，當時紐約市政府門戶網站因巨大訪問量面臨癱瘓，同時 ，政府也難以基于不同地區、不同特色、不同人群的需求做開發。實際上，在把握用戶體驗和市場方向方面，商業機構、社會組織等會比政府網站做得更好一些。

比如，氣候公司（Climate Corporation）需要制作保單來彌補聯邦農作物保險和因氣候造成的農民損失之間的差額，會通過龐大的傳感器網絡來分析和預測2000萬英畝美國農田的氣溫、降水、土壤濕度和產量，在知曉高溫天的天數以及土壤濕度數據之后，建立模型幫助保險公司預判農民需要的天氣保險金額以及公司需要的保費等。政府開放氣象數據，氣象數據導入系統就會計算出更精準的農作物收成保單上的保費。

還有一個應用是“別在這里吃！”。政府已經發現了一些餐館的風險，要對其查封。但老百姓并不知道。以前，政府在網站上發布清單，但公眾在大街上吃飯時，能記住是哪家餐館嗎？難道還會上食品監督管理局的網站上查找嗎？

紐約在開放數據之后，就有公司基于數據開發“Don't　Eat　At”，只要你帶著裝這個APP的手機走到上了黑名單的飯店門口，這個APP就會向你發送警示信息，提醒這家餐館有嚴重問題，正在調查。很多飯店并不怕政府罰款，反正吃客不知道，交完罰款后繼續做生意，而“別在這里吃”這樣的應用，要的就是這種效果：讓吃客來淘汰犯錯的飯店，而不是靠政府罰款，飯店犯一次錯，成本就無法承受，讓良幣驅逐劣幣。

另一個應用是“Superheros”（城市中的超級英雄）。當我們需要時，撥打120，120接到電話后，救護車才呼嘯而來搶救，這是呼叫中心模式。這當中有中間體：打電話，由呼叫中心調配救護車。而在等待救護車的時間內，你不知道樓上就住著一位醫生，會簡單急救和人工呼吸。

針對這種情況，有人做了“Superheroes”。一方面將就近的公共衛生和醫療急救的設施和位置開放出來，另一方面受過基本醫療訓練的人也可以在上面注冊。當求救者按這個紅鍵，不僅向120發布信息，還向周邊發布求救信號。或許，附近百米之內，就有人能來幫助你，離你最近的醫院，能直接收到急救信號，可以不必通過調度，更快地進行急救。也就是說，政府開放數據，民眾也可以登錄注冊來貢獻自己的數據，這個平臺將這些數據匯集起來，提供急救服務。

還有一個關于消防栓的案例。在美國東北部地區，冬天雪量很大，導致消防栓被埋，影響消防部門救援。之前的一種做法是，政府自己派人去維護消防栓。而后，有人開發了一個“領養消防栓”的應用。這不是政府主導的，而是市場基于政府開放的消防栓位置的數據開發的。

這個計劃號召小朋友們領養消防栓，只要你把這個消防栓挖出來，這個消防栓就屬于你。但如果你沒有照顧好這個消防栓，被雪埋了，然后又被別人挖了出來，那么消防栓就歸別人“領養”了。跟“偷菜”一樣，孩紙們甚至半夜都會爬起來去挖消防栓，這就是發動公眾參與，因此消防局不用再派遣人手去巡查消防栓了。

紐約大學實驗室做了一個排名“open data 500強”（開放數據500強），對那些基于政府開放數據形成的創業公司進行排名，鼓勵大家利用政府數據進行創新。美國政府開放數據后，已形成了一個產業：對政府數據進行加工、創新和利用。過去一些由政府自己來做事的模式，變成了政府開放數據、讓社會參與利用的模式。

這個過程中，社會不是來給政府找麻煩的，而是來幫忙的。如果數據是大米，那么將數據開放，將由民眾決定是做粥、白米飯、煲仔飯還是米粉。政府讓民眾自己去做，而不必自己做。

過去的模式，是政府開發應用。其中的問題在于，一是要花錢，二是政府做出來的應用，對用戶體驗、市場需求的把握能超過市場嗎？更壞的結果是，生米煮成熟飯，政府做得很辛苦，社會還不領情，吃力不討好。

社會已經越來越個性化，政府自己開發的服務已不可能滿足這么多個性化需求，這也是開放數據興起的一個原因。

經濟模式的轉型不能只依靠傳統制造業，而是基于創新、創造、創意產業。一旦數據開放出去，會圍繞它形成新的產業和服務，來促進經濟增長、大眾創業、萬眾創新。

其實，政府不必給企業豐厚的創業補助、政策幫扶，而是應該開放數據，推動企業創新，社會發展和服務提升，“智慧城市”的新思路由此而生，智慧城市不應只是自上而下的規劃和政府主導的建設，而應由大眾參與。讓城市變成一個創新空間，人人參與、人人貢獻，共同運用自己的智慧建設城市。

現在他們最缺少的核心資源是數據。最好的模式，是讓城市成為活的機體，每個人都以共創、協同的方式，參與創建這個城市。政府的責任由自己做，變成培育和維護這個生態圈。實際上，政府仍在主導地位，但主導的方式不同，不再是一切都靠自己來做。

中國政府開放數據現狀

開放數據不是看數量，關鍵是看它的價值。相比國外，中國開放數據總體還很少，現有的開放性數據價值并不高。

開放數據有國家層面和地方層面，但更重要的還是在地方層面。國家層面的數據更宏觀，城市層面的數據更接近應用人群，對市民更有意義。國外是先開放國家層面的數據，現在則強調要推廣到城市層面，而中國是反過來，這倒是我國開放數據的一個特色。

根據開放政府數據實踐的成熟度、相關資訊完善度、行政層級和地域的多樣性，我們選擇了一些政府開放數據門戶網站樣本來研究，包括北京、上海、武漢、無錫、湛江、寧波市海曙區、佛山市南海區。

我們研究了哪些內容呢？一是看平臺層。目前，各地方平臺都包含三大模塊：數據導引、數據獲取、互動交流。其存在的問題包括，普遍交互便捷性差；缺乏高質量數據應用展示；溝通交流缺乏便捷性、有效性、公開性。

二是看數據層，主要存在如下問題：開放數據總量偏低，可機讀的數據比例不高，大多為靜態數據，不是動態的；數據按承諾更新比例低，當時上線時，政府承諾每月更新，但實際上很久才更新；整體都未嚴格符合開放授權的要求。

三是看基礎層。中國地方政府開放數據，已從特大型城市擴展到不同地域、不同規模的地方；開放數據的地方相對集中于沿海一二線地區,經濟通常較發達,政府信息化基礎相對較好，IT產業具備一定潛力。但是，這些地方針對開放數據的專門政策和工作方案普遍缺位,管理體制大多不足以支撐工作推進,領導力支持尚不足。

對此，我們的建議包括：加強管理架構和體制機制建設，制定相關政策與工作計劃；提高領導重視程度和支持力度；要基于社會需求，開放高價值數據，展現數據應用；提升數據開放性與可機讀比例；規范數據更新周期，落實數據更新；完善數據授權協議；降低數據獲取與互動門檻。

開放政府數據的難點

中國開放數據的現狀令人并不滿意，難點主要集中在以下幾方面：

第一，對政府來說，第一個問題是，數據在哪里？有一些政府部門自身信息化的能力，并沒有達到公眾期望的水平，他們自己確實沒有采集相關數據。但很多情況下，其實是政府部門不知自己有這些數據，因為這些數據不在這個部門——政府內部有很多部門，別的部門采集過的數據，這個部門不一定知道，也沒有梳理過一個完整的數據目錄清單。于是，政府對自己有什么數據資源并不清楚。

第二個問題是，需要考慮這些數據能不能開放，是否涉及國家安全、商業機密、個人隱私。如果涉及上述內容，這些數據就不能開放，因為會對社會造成危害，但要搞清楚是否涉及國家安全、商業機密、個人隱私，這并非一個簡單的工作，法律法規有時比較模糊，甚至相互存在沖突。

第三個問題是，愿意不愿意開放？這些數據現在在部門手里，是有利可圖的，部門擁有這些數據資源，相對其他部門和社會上的企業來說，就有很多優勢，大家都想要數據。數據免費開放之后，部門利益可能會受到有形無形的損失，甚至部門地位會下降，這樣有些部門就不愿意開放數據了。

第四個問題是，這些數據的質量有問題，數據質量并不好，不全面，不及時，不準確，數據之間可能還有沖突。那么，開放這些數據讓社會利用，可能不僅不能帶來收益，還會造成損失。這樣，在開放數據之前，還需要對數據質量進行整體提升。

第五個問題是，政府部門有沒有一整套制度和能力來開放數據？開放政府數據對政府來說，是一項全新的工作和挑戰，應由哪一個部門來主管這項工作？這個部門能力如何？體制架構和工作機制是否到位？

開放數據的過程中，涉及很多管理、政策和技術的問題，所以開放政府數據還需進行能力建設，包括管理能力和人員能力。

第六個問題和政府部門的組織文化有關。對政府部門的工作人員來說，創新其實是要承擔風險的，政府部門里有一句話叫：“多做多錯，少做少錯，不做不錯”。不做開放數據這項工作，就不會犯錯，也不會有人來說我，但開放了之后，一旦哪里出了問題，我就可能被領導批評，被其他政府部門發現這些數據有問題，就會被公眾批評。那多一事不如少一事，還是別做的好。

開放政府數據是一個動態循環的生態系統

在數據開放過程中，相應的政策法規、組織管理、數據管理和平臺開發水平，決定著政府數據開放的水平；而在數據開放之后，數據利用者的利用方式和利用能力，將直接影響數據利用的效果，兩者間的動態互動關系，共同決定開放數據的價值創造過程。

從開放數據、利用數據到價值創造，是一個動態循環的過程。開放數據不是政府一個人的事。政府開放數據之后，由開發者來利用數據，為社會創造公共價值。政府開放的數據越多、價值越高、質量越好，數據利用者的數據利用能力越強，數據的利用效果就越好，創造的公共價值也越高，如此又促使政府開放更多高價值數據，形成良性循環。

反之，如果政府開放數據不足或不當，數據開發者沒有興趣利用數據或錯誤利用數據，數據就無法產生價值甚至造成損失，政府也失去開放數據驅動力，形成惡性循環。

國外有很多大賽，如紐約的Big Apps，鼓勵你使用數據，用得好每年還有獎金。其實獎金不是最重要的，重要的是讓社會都知道這件事，都來用你的數據。所以，開放數據的提供者和利用者，是共創的合作伙伴。

政府，是數據的提供者，需要有一套管理機制。組織架構上，需要有一個部門來推動這些數據開放，跟其他部門協調，因為數據在別人手里，所以這個部門要推動別人信息數據開放。需要一套流程、機制、方法、組織文化來支持開放數據。奧巴馬在推動美國開放數據時，在文件里專門提出要建立開放數據的文化，即從采集數據的這一天開始，就準備好要開放。

還需要從數據層面保障數據開放。從數據層面而言，需要考慮數據格式與標準、數據質量、數據的可用性。有一個問題是，這些數據當時是政府行使行政職責而采集的數據，數據確實是正確的，但不一定對你有用。所以就要特別強調，開放數據時，要盡可能開放詳細的元數據，也就是關于數據的數據，告知數據采集的背景，讓利用者自己判斷，這是否為自己所要的數據。

接下來是平臺建設方面，是一站式還是分散式，平臺的架構、界面、功能等。這是最后一步。這一步哪怕做得再好，上面沒有高價值的數據，那還是沒有干貨。數據和平臺，都要靠后臺管理做支撐。

2010年左右，我去國際上參加各種會議時，發現他們更多在討論“怎么開放”的問題，而后來各種國際研討會上討論的主題，更多是如何推動社會來利用這些開放的數據。

數據開放了之后，一方面要推動利用，發揮其價值。另一方面，還要規避風險，防止濫用。大概三四月份，我去臺灣大學交流時，他們（臺灣大學）說，正在重點研究隱私保護的問題——開放數據雖然對單個數據集做了去隱私化處理，但是，社會把幾組數據集放在一塊之后，是否還能遵循去隱私的原則？通過幾組數據的整體分析，也許還是能鎖定到某個人。他們已經在研究這些問題了，這是數據開放之后的問題。

另一方面，在數據利用這方，數據到底由誰在利用和開發？有普通公眾，有機構客戶，有增值開發者——即專業用戶，還有科研人員，他們對數據會進行深度挖掘，甚至得出政策建議。也就是說，每個人使用的需求、利用的方式、利用的目的和能力都不一樣。有些人可能只是拿去做可視化展現，有些人拿去開發實際應用。這些用戶之間可以形成一種產業，一手的專業用戶把數據拿去做開放應用，服務于普通用戶。數據集不是每個老百姓都能看懂，需要專業人員進行挖掘分析，然后老百姓可以用起來。處在中間的數據開發者，就成了普通公眾和政府之間的橋梁。

初級普通用戶，對數據的使用能力很低。他們面臨一個新的問題。我們以前有“數字鴻溝”的概念，所針對的是和信息化產品相關的應用。這里提出新的概念，叫做“數據鴻溝”，政府確實是平等開放了，但公眾的使用能力不同。就好比，生態圈中有老虎、老鷹、大象，還有一些小兔子、小蟲子，在獵物能力方面有差異。而數據的用戶也一樣，需要有各種中間體把數據的價值一層層開發出來，讓整個數據生態系統可持續地發展下去。現在國外的很多的研究和政策都在這個領域。我們還沒有真正開放數據，這些問題并未充分展現出來，應用效果也還沒有出來。

紐約的Big Apps，2015年已經是第六年了。“城市即平臺”，政府開放數據的平臺，不是一個只在上面堆放信息的門戶網站，應該是做成一個平臺，我把數據放在上面，你們拿去用，用完之后還能把成果放在上面展現。

在某種程度上，它和微信、微博等社交媒體平臺相似，里面的內容不是專業人員采集編輯好，而是讓你們自己挖掘，我只是提供一個平臺。當時的紐約市長彭博說，要讓政府推出這樣一個平臺，就像Facebook一樣，老百姓是可寫可讀又可以寫的。他說，只要你們愿意用這些數據為社會服務，我就愿意把這些數據開放給你們。

最后是環境，有內部環境和外部環境。包括法律法規環境、政治環境、社會經濟環境、組織環境、技術環境。比如，法律法規的環境，能否足夠有效地支撐政府開放數據，政治環境是否足夠支持開放，社會經濟環境是否已經到了支撐開放的地步。

開放出數據，能否形成創意的生態圈？總結起來是，政府開放數據，只完成了一半工作，數據被利用之后，才體現為效益與價值，包括經濟收益、社會收益、政治收益，也可能有損失和風險。產生的價值反過來又會對社會技術、組織環境產生影響，如果開放數據的收益重大，環境會更有利。那么，相應的環境，是否有利于政府開放數據機制建設？機制一旦建立，又能否推動數據的管理、平臺的建設？將數據開放到平臺上之后，利用效果取決于用戶的利用方式、利用能力。用戶利用方式、利用能力的改變又取決于經濟環境的支撐。

這些因素之間相輔相成，要以生態系統的思維來看待開放數據。政府不僅開放數據，還要維護、培育這個生態圈。政府不要干預生態圈的發展，只需提供一個公平的數據開放利用的環境。

在這個過程中，政府不需要特意去扶持誰。現在實行“互聯網+”，各地政府都和大公司簽約，大公司已經足夠大了，其實并不需要政府幫助扶持，只要給大家公平的環境即可。政府過于支持大公司，有可能會幫助大佬們踩死小兔子，破壞生態圈的可持續發展。

開放數據是一個生態系統。這是一個非常復雜的環境和動態的過程，涉及很多利益相關方，存在很多影響因素，這些影響因素之間也存在互動關系和因果回路。整個開放數據政策的制定和執行，要以公眾需求為出發點，以創造公共價值為終極目標。

上海開放數據大賽

回到中國這里，去年、今年都有政府開放數據大賽。上海去年也做了類似比賽。借此機會，介紹一下八月啟動的上海開放數據創新大賽SODA。

今年重點選了交通領域，讓相關部門開放數據，開放了交通違章數據、公交數據、出租車的數據、氣象數據，以及微博上老百姓對交通的評論等等。把這些數據開發出來，讓所有參與者都來運用這些數據，做可視化的展現或利用，看能解決什么樣的交通問題。還有來自市場的與交通相關的數據，放在同一平臺上，一起來開發利用。

政府手中蘊藏著大量與生活息息相關的數據，就像一瓶蘇打水，看上去悄無聲息，但你只要一打開瓶蓋，就瞬間迸發出無限的創意和能量。意味著可以把數據轉換成溫度，來溫暖我們的城市。城市不是一個大公司，所有數據等待著經理來開發或分析，城市的智慧來自大眾的智慧。市民可以一起來挖掘數據的價值，通過這些數據來深度理解、增值開發和創新運用，解決城市的問題，服務我們的城市。

最后，在這個公眾參與的平臺，開放數據、眾創協作，把我們的城市建成一個活的有機體，城市的每一個人都是有機體的組成部分，人人可以提供數據，向他人共享。這樣開放數據就把我們鏈接起來，把城市建設成包容有趣的創意空間。你心中對未來城市的想象，也許可以通過SODA來實現。讓便捷、平等、高效、安全的城市愿景變成現實。

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授、數字與移動治理實驗室主任，文章根據作者7月29日在上海市智慧城市大講壇上的演講整理而來，經過作者審訂）