8月23日，國務院頒布《基本養老金投資管理辦法》，拉開了基本養老金市場化投資的序幕。

對此社會存在不同認識。有人從養老金保值增值角度贊成市場化投資，也有聲音認為，為了確保安全，養老金不應市場化投資，特別是投資股市，并且以美國公共養老金不進行市場化投資加以論證。

美國養老金有哪些？

美國公共養老金主要分為聯邦政府公共養老金、州和地方政府養老金。

美國公共養老金類似我國基本養老保險，都由政府發起，旨在為國民提供老年基本生活保障的養老金計劃。

但是美國公共養老金體系包括兩個子計劃，一是聯邦政府養老金，即老年、遺屬及殘障保險（Old Age Survivors and Disable Insurance，OASDI），類似我國基本養老保險。覆蓋人群是企業部門，還有部分州和地方政府公務員，以及1983年以后的聯邦政府雇員。

數據顯示，2014年底聯邦政府養老金為2.8萬億美元，占當年美國GDP的16%。

二是州和地方政府養老金。1954年法律允許州和地方政府及公共部門的雇員加入聯邦政府養老金計劃，但是部分州并沒有加入該計劃，而是另起爐灶建立了地方政府養老金計劃。

2014年底這部分養老金為3.78萬億美元，占當年GDP的22%，規模遠超聯邦政府養老金。

此外，還有針對1983年之前工作的聯邦政府雇員的退休金計劃（CSRS）、鐵路工人退休制度（RRS）等行業性公共養老金計劃。但是體量相對較小，本文不再詳述（實際上，這類養老金都進行市場化投資運營）。

總體來看，聯邦政府養老金和地方政府養老金都屬于公共養老金，性質類似我國基本養老保險。但是投資管理思路截然不同。聯邦政府養老金從不進行市場化投資，而地方政府養老金的投資運作高度市場化。

聯邦政府養老金不入市

聯邦政府養老金從不進行市場化投資，這是多因素共同作用的結果.

美國聯邦政府養老金不進行市場化投資，絕大部分投資于政府為其量身定做的特種國債，占比達到95%以上，其余出于流動性考慮持有現金或存款。美國政府對該等特種國債的本息全額擔保，公共養老金是該債券的唯一投資者。

2000年以前聯邦政府養老金都能獲得6%以上的名義收益率。2001年以后，收益率略有下降，但基本保持在4%以上。聯邦政府養老金投資的特種國債，期限分布于1—15年間。為滿足支付需要，基金可在任何時候按面值提前兌付國債，因此流動性良好。

需指出的是，美國公共養老金不進行市場化投資具有深刻的歷史原因。

一是歷史原因。美國聯邦政府養老金始自1930年代的大蕭條時期，大蕭條期間，個人的財富積累可能在一夜之間損失慘重，導致美國人對財富的不安全感大大提升，這也讓社會公眾對養老金的安全性期待較高。

雖然1935年的《社會保障法案》中對基金投資范圍并沒有做明確規定，但是出于對經濟蕭條和股市崩盤的忌憚，實際操作中資金還是按照存款儲蓄在財政部開設的特別賬戶里，這從制度建立之日起為資金運作打上了安全性至上的標簽。

二是政治原因，美國的政治生態中，州政府實際擁有更多權利，民眾和國會對聯邦政府一直很警惕。

美國聯邦養老金最開始采取的基金積累制，即個人在工作期間把收入的一定比例存儲起來，退休以后用本金和利息收入來養老。然而從1937年到1939年短短兩年間，聯邦政府養老金積累超過20億美元，這讓當時在野黨和國會大為震驚。

國會和民眾擔心聯邦政府因為擁有龐大財力而不斷擴張，進而侵害到美國的民主原則，所以1939年在聯邦政府養老金修正法案中，將基金積累制改為現收現付制，即將在職人員繳納的養老保險稅收用以支付當時退休者的養老金，目的是希望基金在聯邦政府手中盡可能少的留存。

同時規定了聯邦養老金必須進行70年平衡精算和購買財政部特別債券，這就從法律上禁止了聯邦養老金市場化投資的可能性。

三是經濟原因，自由市場理念深入美國人心，美國民眾不能允許政府牽頭的大筆資金進入市場，以防止可能對市場造成控制和扭曲，而聯邦政府養老金體量巨大，又為聯邦政府獨家掌控，當然難以進入市場。近三十年來，雖然養老金市場化投資運營逐漸成為各國趨勢，但是美國始終堅持既有政策。事實上，與聯邦養老金類似的遺屬和傷殘人士保險基金，1983年之前還可以購買財政部公開發行的債券，但此后也只能購買財政部發行的特種債券，不可上市，不可轉讓，只能贖回。

地方政府養老金投資高度市場化

對比之下，地方政府養老金投資高度市場化，且股市參與程度較高。

如前所示，公共養老金還包括了州和地方諸多養老金計劃。

在這其中，加利福尼亞州公務員基金（CalPERS）規模最大，2012年CalPERS資產達到2112億美元，而且投資高度市場化：股票投資占60%，債券投資占25%，其余投資在房地產或其它短期投資中。2012年投資收入216億美元以上，投資收益達到11.4%。

其他州和地方養老金計劃也普遍采取了市場化投資方式，只是在具體投資范圍上有所差別。

可見，同樣是公共養老金，美國聯邦政府養老金和地方政府養老金投資模式截然不同，一方面是因為各地方政府養老金雖然總量巨大，但是各個計劃的規模較小，難以對市場產生扭曲。另一方面也體現了美國人對聯邦政府和州政府的不同認知。

由上可見，公共養老金是否進行市場化投資，并不單獨取決于其公共屬性，而是多方面因素共同作用的結果。因此不能用美國聯邦政府養老金沒有進行市場化投資，來否定我國基本養老金市場化投資模式。

一是我國基本養老金能市場化投資的規模不會超過3萬億，投資股市的也就幾千億，遠遠小于資本市場和GDP的體量，難以使市場產生扭曲。

二是美國奉行自由市場原則，堅決反對聯邦政府參與經濟的理念，這也與我國存在極大不同。

事實上，加拿大等國的公共養老金市場化投資歷史悠久，也取得了較好收益，緩解了養老基金收支壓力。從國內來看，全國社保基金和企業年金投資運營十多年，也實現了穩健回報。

因此，對我國基本養老金的市場化投資運營，應該以開放的心態加以看待，相信能夠實現基金的保值增值。

（作者系新華社瞭望智庫研究員，為管理學博士、金融學博士后，致力于養老金融與養老政策十余年。）