8月23日，國務院頒布《基本養(yǎng)老金投資管理辦法》，拉開了基本養(yǎng)老金市場化投資的序幕。

對此社會存在不同認識。有人從養(yǎng)老金保值增值角度贊成市場化投資，也有聲音認為，為了確保安全，養(yǎng)老金不應市場化投資，特別是投資股市，并且以美國公共養(yǎng)老金不進行市場化投資加以論證。

美國養(yǎng)老金有哪些？

美國公共養(yǎng)老金主要分為聯(lián)邦政府公共養(yǎng)老金、州和地方政府養(yǎng)老金。

美國公共養(yǎng)老金類似我國基本養(yǎng)老保險，都由政府發(fā)起，旨在為國民提供老年基本生活保障的養(yǎng)老金計劃。

但是美國公共養(yǎng)老金體系包括兩個子計劃，一是聯(lián)邦政府養(yǎng)老金，即老年、遺屬及殘障保險（Old Age Survivors and Disable Insurance，OASDI），類似我國基本養(yǎng)老保險。覆蓋人群是企業(yè)部門，還有部分州和地方政府公務員，以及1983年以后的聯(lián)邦政府雇員。

數(shù)據(jù)顯示，2014年底聯(lián)邦政府養(yǎng)老金為2.8萬億美元，占當年美國GDP的16%。

二是州和地方政府養(yǎng)老金。1954年法律允許州和地方政府及公共部門的雇員加入聯(lián)邦政府養(yǎng)老金計劃，但是部分州并沒有加入該計劃，而是另起爐灶建立了地方政府養(yǎng)老金計劃。

2014年底這部分養(yǎng)老金為3.78萬億美元，占當年GDP的22%，規(guī)模遠超聯(lián)邦政府養(yǎng)老金。

此外，還有針對1983年之前工作的聯(lián)邦政府雇員的退休金計劃（CSRS）、鐵路工人退休制度（RRS）等行業(yè)性公共養(yǎng)老金計劃。但是體量相對較小，本文不再詳述（實際上，這類養(yǎng)老金都進行市場化投資運營）。

總體來看，聯(lián)邦政府養(yǎng)老金和地方政府養(yǎng)老金都屬于公共養(yǎng)老金，性質類似我國基本養(yǎng)老保險。但是投資管理思路截然不同。聯(lián)邦政府養(yǎng)老金從不進行市場化投資，而地方政府養(yǎng)老金的投資運作高度市場化。

聯(lián)邦政府養(yǎng)老金不入市

聯(lián)邦政府養(yǎng)老金從不進行市場化投資，這是多因素共同作用的結果.

美國聯(lián)邦政府養(yǎng)老金不進行市場化投資，絕大部分投資于政府為其量身定做的特種國債，占比達到95%以上，其余出于流動性考慮持有現(xiàn)金或存款。美國政府對該等特種國債的本息全額擔保，公共養(yǎng)老金是該債券的唯一投資者。

2000年以前聯(lián)邦政府養(yǎng)老金都能獲得6%以上的名義收益率。2001年以后，收益率略有下降，但基本保持在4%以上。聯(lián)邦政府養(yǎng)老金投資的特種國債，期限分布于1—15年間。為滿足支付需要，基金可在任何時候按面值提前兌付國債，因此流動性良好。

需指出的是，美國公共養(yǎng)老金不進行市場化投資具有深刻的歷史原因。

一是歷史原因。美國聯(lián)邦政府養(yǎng)老金始自1930年代的大蕭條時期，大蕭條期間，個人的財富積累可能在一夜之間損失慘重，導致美國人對財富的不安全感大大提升，這也讓社會公眾對養(yǎng)老金的安全性期待較高。

雖然1935年的《社會保障法案》中對基金投資范圍并沒有做明確規(guī)定，但是出于對經(jīng)濟蕭條和股市崩盤的忌憚，實際操作中資金還是按照存款儲蓄在財政部開設的特別賬戶里，這從制度建立之日起為資金運作打上了安全性至上的標簽。

二是政治原因，美國的政治生態(tài)中，州政府實際擁有更多權利，民眾和國會對聯(lián)邦政府一直很警惕。

美國聯(lián)邦養(yǎng)老金最開始采取的基金積累制，即個人在工作期間把收入的一定比例存儲起來，退休以后用本金和利息收入來養(yǎng)老。然而從1937年到1939年短短兩年間，聯(lián)邦政府養(yǎng)老金積累超過20億美元，這讓當時在野黨和國會大為震驚。

國會和民眾擔心聯(lián)邦政府因為擁有龐大財力而不斷擴張，進而侵害到美國的民主原則，所以1939年在聯(lián)邦政府養(yǎng)老金修正法案中，將基金積累制改為現(xiàn)收現(xiàn)付制，即將在職人員繳納的養(yǎng)老保險稅收用以支付當時退休者的養(yǎng)老金，目的是希望基金在聯(lián)邦政府手中盡可能少的留存。

同時規(guī)定了聯(lián)邦養(yǎng)老金必須進行70年平衡精算和購買財政部特別債券，這就從法律上禁止了聯(lián)邦養(yǎng)老金市場化投資的可能性。

三是經(jīng)濟原因，自由市場理念深入美國人心，美國民眾不能允許政府牽頭的大筆資金進入市場，以防止可能對市場造成控制和扭曲，而聯(lián)邦政府養(yǎng)老金體量巨大，又為聯(lián)邦政府獨家掌控，當然難以進入市場。近三十年來，雖然養(yǎng)老金市場化投資運營逐漸成為各國趨勢，但是美國始終堅持既有政策。事實上，與聯(lián)邦養(yǎng)老金類似的遺屬和傷殘人士保險基金，1983年之前還可以購買財政部公開發(fā)行的債券，但此后也只能購買財政部發(fā)行的特種債券，不可上市，不可轉讓，只能贖回。

地方政府養(yǎng)老金投資高度市場化

對比之下，地方政府養(yǎng)老金投資高度市場化，且股市參與程度較高。

如前所示，公共養(yǎng)老金還包括了州和地方諸多養(yǎng)老金計劃。

在這其中，加利福尼亞州公務員基金（CalPERS）規(guī)模最大，2012年CalPERS資產(chǎn)達到2112億美元，而且投資高度市場化：股票投資占60%，債券投資占25%，其余投資在房地產(chǎn)或其它短期投資中。2012年投資收入216億美元以上，投資收益達到11.4%。

其他州和地方養(yǎng)老金計劃也普遍采取了市場化投資方式，只是在具體投資范圍上有所差別。

可見，同樣是公共養(yǎng)老金，美國聯(lián)邦政府養(yǎng)老金和地方政府養(yǎng)老金投資模式截然不同，一方面是因為各地方政府養(yǎng)老金雖然總量巨大，但是各個計劃的規(guī)模較小，難以對市場產(chǎn)生扭曲。另一方面也體現(xiàn)了美國人對聯(lián)邦政府和州政府的不同認知。

由上可見，公共養(yǎng)老金是否進行市場化投資，并不單獨取決于其公共屬性，而是多方面因素共同作用的結果。因此不能用美國聯(lián)邦政府養(yǎng)老金沒有進行市場化投資，來否定我國基本養(yǎng)老金市場化投資模式。

一是我國基本養(yǎng)老金能市場化投資的規(guī)模不會超過3萬億，投資股市的也就幾千億，遠遠小于資本市場和GDP的體量，難以使市場產(chǎn)生扭曲。

二是美國奉行自由市場原則，堅決反對聯(lián)邦政府參與經(jīng)濟的理念，這也與我國存在極大不同。

事實上，加拿大等國的公共養(yǎng)老金市場化投資歷史悠久，也取得了較好收益，緩解了養(yǎng)老基金收支壓力。從國內來看，全國社保基金和企業(yè)年金投資運營十多年，也實現(xiàn)了穩(wěn)健回報。

因此，對我國基本養(yǎng)老金的市場化投資運營，應該以開放的心態(tài)加以看待，相信能夠實現(xiàn)基金的保值增值。

（作者系新華社瞭望智庫研究員，為管理學博士、金融學博士后，致力于養(yǎng)老金融與養(yǎng)老政策十余年。）