中國除了法律明確的省（自治區、直轄市）、市、縣、鄉這四級正式行政區之外，還有一些“非正式行政區”。“非正式行政區”主要有三類，一類是“行政管理區類”，比如“林場”“林農局”“國營農場”；一類是“自然保護區”，比如，四川的“臥龍特別行政區”；最后一類則是各種經濟開發區，以及作為其管理機構的“管委會”。

管委會是按照“小政府、大社會”原則建立的，本應是一個高效率、低成本的扁平化機構，其沒有傳統地方政府的“四套班子”，只需對上負責，甚至有的人大、司法機關都是由周邊地方政府代管的。但隨著開發區的經濟、民生事務的日常化，開發區管委會不得不承擔社會管理職能，這樣就與既有屬地化管理出現層床疊架的問題。

其他的“非正式行政區”也會因為職能擴張，與原初定位偏離。以屬于自然保護區的四川省“臥龍特別行政區”為例，在區劃上屬于汶川縣，但管理上由四川省林業廳負責；雖歸林業廳管理，但管理局又不僅是保護大熊貓，更要負責當地的經濟、社會發展任務，既管“條條”上的事，又管“塊塊”上的事。

“條塊分割”的管理機制多年未能理順。各種管委會、鐵路局、石油管理局、港務局等管理職能，與屬地政府形成“多頭管理”的局面，有時又是誰都不管的“權力死角”，經常造成當地居民各種不便，甚至釀成災變。

以天津港為例，管理體制沿革極為復雜，先后由交通部直接管理、天津市和交通部雙重管理，現今名義上交由天津市交通委員會管理，但至關重要的分行政職能如公安和消防仍然條塊分割且政企不分嚴重。

應該說，無論是基于行業垂直管理的石油、港口的“條條”，還是開發區的管委會對上負責的“條條”，其垂直管理機制原本有合理性。但之后“條條”不得不越來越多地參與屬地的行政管理，勢必與既有屬地管理產生矛盾。“條塊分割”問題已經存在很久了，隱患叢生，僅是天津港沒有理順的后續問題，就在爆炸事件中造成嚴重后果。這個問題不能再拖下去了。