考慮到地方政府債務負擔的異質性影響，區域協同發展過程中，不宜對地方政府債務風險采取“一刀切”的調控措施。圖為2021年3月23日，無人機航拍的蘇州高新區獅山商務創新區。人民視覺 圖

中國的城市空間格局體系正向空間組織緊湊、經濟聯系緊密和高度一體化的城市群演進，強化與周邊城市的經濟聯系已成為地方政府塑造競爭優勢進而加速經濟發展的關鍵手段。

但是，由于不同城市的地方政府債務管理水平和資金配置效率存在較大差異，地方政府存在通過區域經濟一體化來擴張財政利益進而分散債務負擔的潛在激勵。該種“以鄰為壑”式競爭會損害地方政府間的信任，進而對區域間經濟合作形成沖擊。另外，金融風險本身也會因為基本面關聯而產生傳染，這也會給區域經濟一體化進程帶來干擾。

疊加中國財政分權的特殊背景，該種債務競爭博弈使得政府官員在制定本地債務融資策略時會模仿和參照鄰近地區的舉債行為，從而放大地方政府債務風險的空間傳染性。比如某地方政府的債務風險事件或債務危機發生時，鄰近地方政府債務的參與者或相關金融機構可能會出現避險情緒的上升或風險偏好的下降，或是在信息不對稱情況下，改變市場上其他投資者的心理預期。在“羊群效應”作用下，這些舉動會導致恐慌心理蔓延，進而向區域性債務風險演變。

厘清地方政府債務負擔對區域經濟聯系的影響機制及其異質性特征，對在區域經濟一體化過程中防范化解系統性金融風險，加速區域發展協同至關重要。

地方政府負債影響區域經濟一體化的路徑

理論上看，地方政府負債對區域經濟一體化的影響大致存在兩種傳導路徑。

一方面，通過彌補財政赤字、提供公共支撐等渠道，地方政府債務會對區域協同發揮形成正向驅動。另一方面，地方政府債務余額累積又會抬升資金成本，給各級政府帶來遠期利息負擔，進而降低地方政府融資的彈性和可持續性。從財政支出角度看，政府債務積累也會通過稅收、利率和通貨膨脹渠道擠出私人投資并加速風險傳染，并會因跨區傳導和擴散的潛在風險而對區域經濟發展和協同過程產生阻礙。

依據新經濟地理學的框架，更高的地方政府債務負擔意味著潛在更高的地方債與城投債違約風險；并會疊加信息不對稱引發的不信任感和不確定性，引發區域合作過程中對外部沖擊和傳染風險的擔憂；當然，資源要素頻繁跨區流動本身也會衍生出復雜的債權債務鏈條，并成為區域金融風險擴散的通道，從而對區域經濟聯系和一體化進程形成阻礙。

地方政府債務負擔增加會拖累區域經濟一體化

基于2012至2018年中國十大典型城市群所涵蓋的158個地級市的數據，本研究對地方政府債務負擔與區域經濟一體化的關系進行了實證檢驗。

結果表明，地方政府債務負擔對城市群內部的經濟聯系度具有顯著且穩健的負向影響，即地方政府債務負擔增加會拖累區域經濟一體化。

此外，實證結果表明，人均GDP增速提升、單位GDP能耗降低、經濟密度提升均有助于強化城市群內部的經濟聯系度，這符合市場經濟理論關于經濟發展能推動區域市場一體化進程的一般描述。人力資本、醫療水平和生活水平改善同樣能對城市群內部的經濟聯系度產生顯著正向影響，這印證了整體社會文化氛圍改善對區域經濟一體化的正向驅動。道路建設、城市綠化建設以及信息化建設均有助于提升城市群內部的經濟聯系度，這契合于這些建設通過促進信息知識傳播和資源要素流動，進而強化區域分工合作的理論描述。

基于區域分組、行政層級和空間模式的異質性分析

考慮到我國不同區域在經濟社會發展等方面存在的差異，本研究首先將樣本區分為東、中、西三個部分，并展開分組診斷。

實證結果顯示，地方政府債務負擔對區域經濟一體化的驅動存在明顯異質性特征。在中西部地區，地方政府債務負擔對區域經濟一體化的負向影響更為明顯；在東部地區，地方政府債務負擔對區域經濟一體化的影響并不明顯。這可能意味著不同的經濟發展模式和狀況會帶來差異化的地方政府債務負擔容忍度。那些經濟發展狀況更好的城市群，由于自身要素稟賦較好、資金利用效率較高且政府融資能力更強，適當的政府債務負擔增加反而能更好地推動城市群資源整合，進而助推區域經濟的一體化進程。而對經濟發展相對落后地區的城市群來講，因為地方政府資源整合能力較弱、資金利用效率較低，地方政府融資能力較差且融資成本較高，地方政府債務負擔增加更可能意味著潛在的地方政府債務失控和關聯傳染風險上升，從而對區域經濟一體化形成拖累。

考慮到中國的城市群發展和區域經濟一體化進程還受到行政層級因素的制約，而國家級城市群與區域性城市群無論在資源整合能力、資金利用效率或是經濟發展潛力方面都存在顯著差異，本研究也依據行政層級劃分，將十個典型城市群和對應的158個地級市重新劃分為國家級和區域性兩個子樣本進行分組回歸，以進一步診斷前述影響機制的異質性特征。

實證結果顯示，地方政府債務負擔對區域經濟聯系強度的負向效應僅在區域性城市群顯著存在；對國家級城市群，地方政府債務負擔與區域經濟聯系度反而呈現出正相關關系。這意味著：如果考慮城市群行政層級特征的不同以及與此相關的要素稟賦、資源整合、資金利用、發展潛力等方面的差異，地方政府債務負擔對區域經濟一體化進程的影響同樣存在著明顯的異質性特征。對國家級城市群，地方政府債務的適度擴張可以更好地發揮集聚經濟規模報酬遞增優勢；而對區域性城市群，因為地方政府的債務風險耐受性較弱，債務負擔加大反而會拖累區域經濟一體化進程。

基于不同城市群內部經濟聯系格局的異質性特征，進一步考察地方政府債務負擔對區域經濟一體化的影響后，本研究發現，對經濟強緊密聯系的城市群，地方政府債務擴張有利于區域經濟一體化進程。但隨著經濟緊密聯系的減弱，地方政府債務負擔的加大會拖累區域經濟一體化進程，即對經濟聯系較松散的城市群，降低地方政府債務負擔會促進區域經濟一體化進程。

就理論邏輯而言，經濟聯系越緊密的城市群，其區域經濟的組織結構及創新能力較強，人流、物流、信息流等在城市群體系內具有活躍的流動性與輻射性，因此適當的政府債務負擔增加反而可以更好地提升區域融資效率及資源配置效率，進而助推區域經濟一體化進程。

而對經濟中度聯系和經濟較弱聯系的城市群，因為伴有城市群內部交通網絡較離散等特征，其要素資源難以在城市群體系內自由流動。由此，增加地方政府債務負擔會直接加大當地政府舉債壓力，而在區域分工合作體系未明確的前提下會形成“錦標賽”競爭格局，進而會拖累區域經濟一體化進程。

基于地方政府存量債務狀況的門檻效應診斷

如上文理論分析所示，地方政府債務負擔對區域經濟一體化的影響存在兩種不同的傳導效應：一是通過彌補財政赤字促進區域經濟一體化，二是通過擠出私人投資或加重地方政府償債壓力抑制區域經濟一體化。

但最終究竟呈現何種效應，取決于債務資金的投向、使用效率以及地方政府債務承受能力等因素。上述不同因素共同作用的凈效應集中體現為債務負擔是否處于合理范圍之內，即債務負擔率是否超過閾值。一旦地方政府債務負擔突破合理范圍，債務資金使用效率會由于政府過高的投資率而不斷下降，地方政府所承受的償債付息壓力與日俱增，從而造成區域間異質性的風險傳染，此時其對區域經濟一體化的推動將由正轉負。

對地方政府債務負擔對城市群內部經濟聯系度沖擊效應的實證考察顯示，地方政府債務負擔率相對較低時，政府負債擴張有助于驅動城市群內部一體化發展。伴隨地方政府債務負擔率的提升，該種正向驅動作用將逐漸趨于弱化；當地方政府債務負擔超越一定閥值，債務擴張反而會對區域經濟一體化形成拖累。

政策建議

綜合以上理論和實證結果，有必要推動地方政府債務擴張與區域經濟一體化的協調，進而實現對地方政府債務風險的有效防范和化解。本研究有如下政策建議：

第一，關注地方政府債務風險防控與區域經濟一體化進程的動態協同。對城市群協同發展而言，需要綜合考慮地方的資源整合能力、資金利用效率和經濟發展潛力，更準確把握本地區的政府債務擴張平衡點，進而更好發揮政府舉債對區域一體化的積極作用。

第二，“因地制宜”進行地方政府債務風險的針對性防控。考慮到地方政府債務負擔的異質性影響，區域協同發展過程中，不宜對地方政府債務風險采取“一刀切”的調控措施，而應立足地域特征和行政約束打造差異化的債務約束框架和債務風險化解機制。

第三，分類型化解區域經濟一體化中的地方政府債務風險。中西部地區、區域性城市群及經濟聯系相對松散城市群的地方政府債務負擔對區域經濟一體化進程存在顯著的負向影響，因而構成了區域協同發展過程中防范化解系統性金融風險的重點。

（本文原題“地方政府債務負擔會阻礙區域經濟一體化嗎？——城市群視角的異質性診斷”，原載《財政研究》2021年第5期。原文署名作者包括王韌、劉柳巧、劉于萍，由王韌教授改寫，具體技術細節請參考原文。）