一、展望2050年上海市土地空間資源的特征和戰略性預判

1.對城市發展空間資源潛力的再認識

通過對案例城市的研究，課題組認為，城市發展空間資源的潛力需要被重新認識和界定，至少可能包括三個方面的潛力：

第一，新增的空間資源。從上海發展的歷程來看，通過行政區劃調整獲得新的增長空間曾經給上海市帶來發展動力，這一方式在今天、未來，直至2050年會不會再發生，取決于上海市面臨空間資源緊缺的程度。但是，一些決定城市生態、安全紅線的用地，比如灘涂用地，始終不應被視作空間資源的潛力所在。依靠新增土地空間資源進行擴張性發展建設，并不是具有可持續性的發展模式。

第二，更新出來的存量空間資源。在四大類城市建設用地中，具有存量更新潛力的，主要是居住、商辦和工業用地。居住用地因其承載人口的特殊性，更新成本較高，對城市社會結構影響較大，不適宜頻繁進行再開發，再開發的強度不宜僅依經濟成本進行確定，而應該主要進行環境的整治和提升。商辦用地重新更新為居住用地，在倫敦已經有實踐，原因是購物行為模式的改變，人們更多地依賴電商物流，原來的實體商業只是提供了展示和體驗場所，這是一個值得借鑒的經驗。但是，體驗和展示的空間需求特征不完全與傳統商業模式一致，在需求的量上、需求的層次上有待進一步探索。因此，會有大量的中心商業空間轉化為其他類型的功能使用，比如，會展、休閑、文化、影視、早教、養老等，居住也是一種可能的方向。從釋放土地空間資源的規模來看，更新潛力最大的是工業用地。工業用地的空間釋放在規模和空間結構上可以做到預判、調控和優化。

調研資料顯示，上海全市107個工業區塊內現狀工業用地376.6平方公里，占全市工業用地的50.1%；工業區塊外、集建區內現狀工業用地192.5平方公里，占全市現狀工業用地的25.6%；位于集建區外的現狀工業用地183.2平方公里，占24.4%。工業區塊內還有一些規劃但未使用用地249平方公里，這些未使用的產業區塊內用地按照工業用地占其65%計算，仍有162平方公里的工業用地未被使用。

除此之外，上海市在“195”、“198”范圍之內，還有大量的零星工業用地、鄉鎮工業用地、鄉村工業用地，通過30年左右的調整，促使其向107工業區塊集聚，這些退出的工業用地又會給上海市提供大量的土地空間資源，能夠釋放出約380平方公里的用地用于其他類型的建設。由于這些大量分布于工業區塊之外的工業用地與城市其他類用地混合，既不利于工業用地使用效率的提高，也不利于城市功能結構的布局，完全可以轉性成為居住、商業和公共綠地等用途，為上海市優化城市空間結構帶來騰挪的余地。

第三，隱性空間資源潛力。包括兩個方面，一方面是空間結構調整帶來空間績效的提高，空間績效的提高使得土地利用效率整體提高，從總體上節約了土地。在空間布局結構優化過程中，通過梳理與交通環線平行的環形廊道，以及貫通內外的楔形廊道，通過提高就業空間與居住空間的匹配程度，不同就業空間之間功能結構的匹配程度，降低不必要的通勤交通，可以提高空間結構的有機性和空間績效。另一方面，通過合理的制度安排和利益分享機制，調動社會資本參與再開發和城市更新的積極性，建立多元化的城市更新和再開發合作機制，運用市場化的力量為城市土地空間的使用帶來效益的提升。比如，建立有針對性的權屬流轉制度、土地價格增值部分的合理分享機制、更為靈活的功能混合使用制度設定、合理地更新單元劃定以保證綜合型開發、允許更富有彈性的用地性質變更程序等等。

二、重點針對工業用地更新的同時兼顧舊城、商業區的更新

在針對工業用地進行縮量、轉性、空間結構調整的同時，上海市城市發展空間資源的潛力還包括一部分居住區的再開發、商業區的再開發和其他類用地再開發利用，以及鄉鎮建設用地向城市建設用地流轉而帶來的新的在開發空間。

1.居住。居住用地的再開發面臨更多風險，一方面，不斷增加開發強度將不利于居住環境的改善，不符合全球城市的人居環境特質；另一方面，針對居住空間的再開發如果不控制強度，會給基礎設施帶來巨大壓力，尤其是交通、停車的問題，由此 導致城市運行效率低下、安全風險增高、社會結構隱患凸現。即便從經濟可行性角度考慮，容積率也并不是越高越好。

2.商辦。在商業用地的再開發上，可以轉變為居住，也可以轉為其他類的公共服務設施。這需要對中心城區商辦樓宇面積做一個總量分析，對存量情況有所了解，才能探索轉型使用的問題。除了轉型成為高端服務設施，也可以探索在現有綜合體內建設養老機構、幼兒活動空間等，為中心城區周邊的居民提供增值服務，這可能是很重要的轉型方向。從另一個側面改善了中心城區的用地結構和城市功能結構，優化了土地利用的模式，減輕了這類設施占用土地資源的壓力。

3.公共綠地。城市中心區的公共綠地已經處于完全不能滿足需要的程度，從開發強度的角度看，應當將內環線以內釋放的土地空間全部轉化為公共空間，包括公共綠地和水面，增加中心城區休閑空間的數量和網絡化分布。上海市中心地區環境品質的提升、居住生活和工作空間質量的改善，比再建一座世界級高樓更有意義和價值。

三、上海市未來城市發展空間資源潛力要點

歸納總結上述的分析，未來上海發展的空間資源在哪里這一命題，很難在今天就肯定地做出回答。但是，從其他城市的經驗、從上海自身成長的歷程、從建設城市的根本目標、從各方面的認識和意愿來看，我們也許并不難做出某些判斷，這些判斷也僅僅是從今天的認識出發而獲得的：1）需要建立持續的、廣義的城市更新理念，再開發不僅要針對中心城區，也要進行城鄉統籌；2）土地空間資源的潛力主要來自存量用地的規模結構優化和空間結構的優化調整兩方面；3）存量用地中可挖掘潛力最大的是工業用地，工業用地總量需要控制，工業用地的空間布局更需要優化；4）城市功能結構、空間結構優化帶來的空間績效提升是隱性的土地空間資源潛力；5）灘涂是理想的生態保護地區，不應作為上海市用于城市建設的（發展的戰略性）空間資源；6）在控制用地總量的前提下提高土地使用的混合程度非常有必要；7）建立一套保障自下而上參與城市更新動力和積極性的體制機制，有利于促進空間多樣化和城市活力；8）通過工業用地的集中能夠釋放出大量可再利用、區位好的用地，這些用地與城市集中建設區的空間關系需要進一步研究；9）空間優化也需要行政績效考核機制的轉型，2014年市委“一號課題”成果——《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》發布，明確了取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，該意見的實施能夠加快上海市工業用地的轉型、升級、退出、再開發利用；10）工業用地的高度集聚也會帶來通勤增加和低效交通的增長，就業空間與生活空間的匹配是進一步需要優化的內容；11）城市更新和轉型優化應當統籌兼顧，要有全局觀和長遠設想。

不難看到，面向2050年的上海全球城市，其精神內涵在于包容，其空間內涵在于兼容，其功能內涵在于混合，其經濟內涵在于活力。建設和發展的空間資源潛力以結構型潛力為主，增量型潛力為輔；空間性潛力為主，指標性潛力為輔；動態優化潛力為主，靜態存量潛力為輔；城市活力潛力為主，政府調控潛力為輔。

（本文系上海市人民政府發展研究中心主持的《面向未來30年的上?！钒l展戰略研究課題關于“上海城市土地空間資源潛力、再開發及城市更新研究”中期報告。有刪節。）