【編者按】

長期以來，上海社聯(lián)聯(lián)系著上海市高等院校、黨校、社科院、部隊(duì)院校和黨政部門研究機(jī)構(gòu)等社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，深入研究并回答事關(guān)國家和上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大理論與實(shí)踐問題，成為政府決策不可或缺的“思想庫”和“智囊團(tuán)”。

上海社聯(lián)與澎湃新聞智庫報(bào)告欄目聯(lián)合推出“上海社科專家說”，該系列文章將堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提供應(yīng)對(duì)策略與解決方案，為政府部門提供決策參考。 

洋山特殊綜保區(qū)是中國目前開放程度最高、改革力度最大的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，在貨物貿(mào)易監(jiān)管制度和貿(mào)易便利化方面，是臨港新片區(qū)的“特中之特”。如何充分發(fā)揮洋山特殊綜合保稅區(qū)作為貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新的高地功能，在打通國內(nèi)、國際雙循環(huán)的制度障礙上率先試點(diǎn)試驗(yàn)，通過釋放政策外溢效應(yīng)，“以點(diǎn)帶面”推動(dòng)臨港新片區(qū)成為國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要樞紐節(jié)點(diǎn)，這問題值得重點(diǎn)研究。 

一、特殊綜保區(qū)發(fā)揮雙循環(huán)節(jié)點(diǎn)功能的制約因素

當(dāng)前，洋山特殊綜保區(qū)發(fā)揮統(tǒng)籌國內(nèi)、國際貨物貿(mào)易雙循環(huán)節(jié)點(diǎn)樞紐功能的制約因素，主要體現(xiàn)在貿(mào)易監(jiān)管制度設(shè)計(jì)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口制度障礙和釋放政策外溢效應(yīng)等三個(gè)方面。

一是現(xiàn)有貨物監(jiān)管制度設(shè)計(jì)在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)市場的便利化程度上有待提升。《中華人民共和國海關(guān)對(duì)洋山特殊綜合保稅區(qū)監(jiān)管辦法》（海關(guān)總署公告2019年第170號(hào)）出臺(tái)后，洋山特殊綜保區(qū)在“國際中轉(zhuǎn)”業(yè)務(wù)監(jiān)管的貿(mào)易便利化程度在國內(nèi)已處于最領(lǐng)先的水平。但是，由于洋山特殊綜保區(qū)實(shí)行“入?yún)^(qū)即退稅”的監(jiān)管模式，且未明確是否沿延續(xù)原洋山保稅港區(qū)內(nèi)實(shí)施的貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點(diǎn)政策，這意味著國內(nèi)貨物進(jìn)入洋山特殊綜保區(qū)后可能無法與區(qū)內(nèi)貨物混合后再次進(jìn)入國內(nèi)市場。在企業(yè)日益注重整合國內(nèi)、國際兩個(gè)市場業(yè)務(wù)需求的背景下，國際國內(nèi)物流分撥、保稅維修、保稅研發(fā)、高端保稅加工等涉及國內(nèi)外市場循環(huán)的多元化貿(mào)易業(yè)態(tài)開展，存在貿(mào)易成本較高和便利化程度進(jìn)一步提升的政策訴求。

二是在雙循環(huán)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)涉及的進(jìn)口制度障礙突破上，特綜區(qū)的“特殊”性有待體現(xiàn)。一方面，與全球科創(chuàng)中心建設(shè)密切相關(guān)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，企業(yè)對(duì)進(jìn)口研發(fā)用的原輔料（監(jiān)控化學(xué)品、精麻類物料等），即使是“微量進(jìn)口”并在“研發(fā)過程中直接消耗”，同樣需要向國家部委申請(qǐng)批件，帶來研發(fā)周期加長和研發(fā)效率下降等問題，這方面與區(qū)外相比，特殊綜保區(qū)內(nèi)沒有“特殊”的進(jìn)口便利化制度安排。另一方面，受限于國家層面發(fā)布的《禁止進(jìn)口的舊機(jī)電產(chǎn)品目錄》（商務(wù)部 海關(guān)總署公告2018年第106號(hào)）中的進(jìn)口產(chǎn)品范圍，高端檢測維修、智能再制造等雙循環(huán)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)所需的部分設(shè)備和零部件無法進(jìn)口，導(dǎo)致這些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)難以做強(qiáng)做大，目前該目錄也沒有在洋山特殊綜保區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策突破。

三是特殊綜保區(qū)的貿(mào)易便利化政策主要賦予區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)，政策外溢效應(yīng)待進(jìn)一步放大。當(dāng)前，特殊綜保區(qū)的海關(guān)監(jiān)管方式以物理圍網(wǎng)監(jiān)管為主，貿(mào)易通關(guān)便利化等政策主要惠及區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)。隨著越來越多的集成電路、生物醫(yī)藥、智能制造等行業(yè)內(nèi)的大型企業(yè)入駐臨港新片區(qū)，這些企業(yè)的工廠可能設(shè)于洋山特殊綜保區(qū)以外的臨港新片區(qū)其他區(qū)域，同樣存在保稅研發(fā)、保稅加工以及其他貿(mào)易便利化需求。現(xiàn)有特殊綜保區(qū)的貿(mào)易便利化政策有待進(jìn)一步通過區(qū)內(nèi)、區(qū)外聯(lián)動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)其在臨港新片區(qū)政策外溢效應(yīng)的放大。 

二、政策建議

當(dāng)前，上海應(yīng)積極爭取國家部委層面的支持，率先在洋山特殊綜保區(qū)試點(diǎn)突破阻礙貿(mào)易領(lǐng)域雙循環(huán)發(fā)展的制度因素，并釋放其對(duì)整個(gè)臨港新片區(qū)的政策外溢效應(yīng)。

第一，依托一體化信息管理服務(wù)平臺(tái)，試點(diǎn)便利統(tǒng)籌國內(nèi)、國際貨物貿(mào)易雙循環(huán)業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。基于洋山特殊綜保區(qū)一體化信息管理服務(wù)平臺(tái)歸集的跨部門監(jiān)管信息，以國內(nèi)、國際貨物整合需求較大的海關(guān)高級(jí)認(rèn)證企業(yè)為試點(diǎn)，允許試點(diǎn)企業(yè)的國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)后不辦理出口退稅手續(xù)，待其與進(jìn)口保稅貨物混合后重新進(jìn)入到國內(nèi)市場時(shí)，根據(jù)其實(shí)際消耗的進(jìn)口料件進(jìn)行征稅，海關(guān)對(duì)試點(diǎn)企業(yè)會(huì)計(jì)憑證和會(huì)計(jì)報(bào)表等資料進(jìn)行事后核查。允許區(qū)內(nèi)企業(yè)根據(jù)業(yè)務(wù)模式和市場需求靈活選擇其貨物是重新返回國內(nèi)市場還是直接出口，有利于降低企業(yè)整合國內(nèi)、國際市場業(yè)務(wù)的綜合貿(mào)易成本，從而促進(jìn)洋山特殊綜保區(qū)成為國內(nèi)國際貿(mào)易雙循環(huán)的節(jié)點(diǎn)樞紐。

第二，在生物醫(yī)藥、全球維修等雙循環(huán)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)所需的進(jìn)口制度障礙上突破。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)上，建議在洋山特殊綜保區(qū)內(nèi)探索進(jìn)口研發(fā)用原輔料的監(jiān)管制度創(chuàng)新試點(diǎn)，短期內(nèi)對(duì)于特定試點(diǎn)企業(yè)推行微量進(jìn)口（可設(shè)定具體數(shù)量范圍）研發(fā)用涉證原輔料首次獲取批件后，適用于多次分批入境；待試點(diǎn)成熟后，實(shí)施備案制和辦理前置申請(qǐng)批件，并采用加強(qiáng)后續(xù)核查的方式監(jiān)管。全球維修、再制造產(chǎn)業(yè)上，爭取商務(wù)部、海關(guān)總署等國家部門的支持，允許注冊在洋山特殊綜保區(qū)內(nèi)的全球維修和再制造企業(yè)，根據(jù)業(yè)務(wù)開展需求，并在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，率先突破《禁止進(jìn)口的舊機(jī)電產(chǎn)品目錄》，通過進(jìn)口制度障礙的突破，做強(qiáng)做大雙循環(huán)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易流量和產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

第三，加快實(shí)施洋山特殊綜保區(qū)主分區(qū)制度，放大其對(duì)臨港新片區(qū)的政策外溢效應(yīng)。美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)主分區(qū)的做法值得借鑒，在主分區(qū)模式下，允許特定企業(yè)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外設(shè)立分區(qū)，分區(qū)內(nèi)企業(yè)可以享受與主區(qū)一樣的制度安排和監(jiān)管政策。我們建議，爭取海關(guān)總署、財(cái)政部等國家部門支持，在洋山特殊綜保區(qū)加快實(shí)施主分區(qū)制度，在集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能、航空航天等重點(diǎn)行業(yè)內(nèi)選擇典型性企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，以企業(yè)為監(jiān)管單元和“電子圍網(wǎng)”的監(jiān)管方式，允許設(shè)立在臨港新片區(qū)內(nèi)的試點(diǎn)企業(yè)享受洋山特殊綜保區(qū)內(nèi)的保稅監(jiān)管和其他貿(mào)易便利化政策，擴(kuò)大政策的受益面，釋放政策外溢的規(guī)模效應(yīng)。

（作者彭羽系上海社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所副研究員） 

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澎湃新聞“申論”專欄延續(xù)《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》同名專欄風(fēng)格，聚焦上海命題，在細(xì)節(jié)中觀察戰(zhàn)略，在現(xiàn)實(shí)中建設(shè)理想之城。