1949年5月27日，人民解放軍占領上海全市。次日，上海市人民政府宣告成立。市軍事接管委員會同時對國民政府上海政務、財經、文教、軍事四大部門實施接管。7月底，接管工作基本完成。8月初，人民政府的各個機構漸次進入正軌運行，接管階段轉入管理改造階段。

在上海的里弄，中共新政權如何直面這個聚集著各色人等的基層社會？新中國的居委會和舊社會的保甲制具有怎樣的承續性？又為何有迥然不同的成效？張濟順教授在其新著《遠去的都市——1950年代的上海》中就相關問題做了考察。本文為節選，澎湃新聞經出版社授權刊發。

上海市民慶祝上海解放

里弄和非單位人群盡管如此復雜，難題多多，中共新政權仍然十分迫切地需要將這筆巨大的社會資源轉化為可以調控的政治力量，以使里弄徹底換顏，鞏固來之不易的大上海。

根據歷來的革命經驗并立足于上海里弄的現實，新政權的首要之舉是從龐雜的非單位人群中發現“積極分子”，并將他們置于一定的組織形式之中，通過他們去掌控鄰里、打擊非違，將所有處在日常生活中的居民，最大限度地發動起來，投入一波又一波的政治運動中。“以家庭婦女、失業人員、攤販和獨立勞動者為主要工作對象”并由他們組成的居委會便應運而生。

居民委員會“軟著陸”

中共中央在部署新解放城市中的基層組織工作時，考慮到自身基礎尚薄弱，需要一段時間爭取群眾，故于1949年1月3日發布《關于新解放城市對舊保甲人員處理辦法的通知》，提出：“少數有重大罪惡行為，人人痛恨的保甲人員，應予逮捕法辦。但對一般保甲長在短時期內仍須留用，使之有助于社會治安的維持”。根據中央指示，市軍管會和市政府對廢除保甲一項，取“寧緩毋急，寧慢毋亂”“穩步前進，逐步改造”的方針，居委會并沒有一步到位。

從1949年5月28日起，上海經歷了一年零一個月的軍事管制階段。在軍管之初，新政權的基層政治動員和組織工作以工會、青年團和民主婦聯為載體，輔之以工商界聯合會等統戰性質的社會團體，工作重心在企業、學校等單位。鑒于新政權的力量還一時難以深入街道里弄，“純粹依靠群眾還需要相當準備時間和組織工夫”，因此，軍管會根據中央指示精神，在接管各區公所之后，對其下屬的保甲組織“暫行采取不承認也不宣布取消的態度”；“暫時利用保甲人員，檢舉散兵游勇，報告匪特活動”，并在里弄安全防護及維持秩序及治安上，利用熟悉本里弄情況的保甲長個人開展工作。用寬大的政策換取保甲長接受軍事管制，要他們“立功贖罪”，為我所用。

利用政策很快奏效。不少保甲長向軍管會提供隱藏物資和隱蔽匪特的線索，配合軍管會搜出了大量的汽車、大米、發電機和其他物資，也捕獲了不少國民黨散兵游勇。在戶政工作中，軍管會利用保甲一般的戶籍事務員暫時辦理戶籍工作，以補新的戶籍干部之缺；并暫時保留了保甲系統中的經濟行政機構，即30個經濟股，以防涉及民生的行政管理斷線。市民政局在回顧總結時肯定“利用保甲長是起了維持社會秩序的作用”，假使“一進城就宣布廢除保甲不利用他們，必定造成大大的混亂”。

此外，還有房客聯誼會、同仁聯誼會、房客代表會、福利互助會等居民自發成立的組織大量存在于里弄中。這些未得到政府批準的居民自治組織，雖然被新政權認定為“舊式的落后的為偽保甲長及落后分子所把持的里弄組織”，但在軍管之初，人民政府還允許它們維持原狀，既不予承認或許可，也用其“幫助推動行政工作”。

在實行利用保甲政策的同時，廢除保甲的準備從接管之初就已穩步推進。軍事管制一開始，市軍管會立即接收與打亂了區公所的組織，旋即取消保長，在原3—5個保的區域范圍內設一接管辦事處，下轄90—150個甲長，在其命令與監督下行使其職權。大部分保甲干事集中于辦事處直接管制與利用。至1950年5月，軍管會和人民政府總共建立了102個辦事處、53個鄉政府和573個行政村，作為“便于控制保甲，又易于接近群眾的過渡組織”。隨著里弄逐步組織起來，甲長被撤銷，取消保甲的時機成熟。接管辦事處也由此完成了任務，繼而為公安局派出所取代。但此舉并不是將里弄納入公安系統的管轄范圍，而是在區人民政府成立之后，由各區政府派出的辦事處對轄區里弄行使行政管理職能，“兩級政府，三級管理”的體制即肇始于此。

在里弄中建立新的居民組織的工作同步展開。軍管期間，全市里弄組織了118個人民防護隊，共76907人；16560個清潔衛生小組，36個里弄福利會，104個自來水管理小組。新的里弄組織由此見端倪。

1950年11月起的冬防，將上海里弄居民更大規模地組織和發動起來。是時，市軍管會發布命令，要求建立以“防特、防匪、防盜、防火”為任務的冬防服務隊，其意不局限于完成冬防任務，而試圖通過這個囊括全市里弄的組織，發現和培養積極分子，為常設的里弄組織準備條件。1951年4月，上海市舉行街道里弄代表會議，根據陳毅市長在第二屆各界人民代表會議上提出的“重點試行里弄、大廈居民代表會議的工作，大踏步地推進與擴展民主，加強人民民主制度”的要求，加快組織步伐。是時，全市已建立冬防服務隊2020個，參加冬防隊人員占全市里弄人口的67%。此外，還有結合各種政治運動和應大政方針之需而設的里弄分支機構，如人民勝利折實公債委員會、愛國儲蓄推進委員會、肅反委員會、中蘇友好協會等組織的里弄支會。以此為基礎，組建居委會的工作在全市里弄迅速推開。次年6月，全市80%的里弄建立了居委會，將占市區人口70%的324萬余居民組織其中，居民委員34000余人。一年后，全市11555條里弄建有居委會1961個，居民小組36000余個，居委會委員95284人，下設福利、文教、治保、衛生、調解、優撫、婦女等專門委員會23115個，委員72169人。居委會組織基本做到全覆蓋，形成了一個自上而下的社會基層的組織網絡。

至此，居委會作為中共在上海里弄中設立的新組織，以“軟著陸”的方式取代了保甲制。

1950年代的虹橋居委會委員

續舊制與新革命

作為一種權宜之計，保甲只是被用于實現居委會“軟著陸”的暫時過渡。新政權始終強調的是，兩者毫無共同之處，居委會的建立是對保甲徹底的革命。然事實上，從現代國家控制社會的制度設計來看，保甲并不僅僅是被利用一時。居委會仍然承續了保甲制度在“現代行政框架下的形式化設計”，即賦予居民組織以“自治”或“民治”屬性，承擔公共事務管理之責或協助政府維護社會秩序。

如前所述，保甲組織在承擔某些社會管理與秩序維護方面發揮了一定的作用，被部分社會空間所容納。在國民政府保甲制度的設計與構想中，對發揮其自治功能也有相當的考量。戰后，上海市政府社會局曾制定過保甲協助相關社會事務的計劃，其中關乎社會福利的部分，幾乎囊括了居民生活的各個方面：

甲、組織保民福利委員會。包括：第一，保托兒所；第二，保內居民互助；第三，保俱樂部；第四，保公廁；第五，保內公井水池河流溝渠之管理；第六，保服務社；第七，保民康樂室；第八，保合作社；第九，保公共食堂；第十，保共有財產保護利用；第十一，保民間糾紛調解；第十二，其他。乙、成立新生活運動促進會。丙、組織保救火會。丁、設置保公墓及保寄柩所。戊、組設保造產委員會。

與保甲制度相類似，人民政府首先確定居委會是“由居民自行成立的群眾自治組織”，并明確其宗旨為“解決居民的公共福利問題”。最初的居民組織較為普遍使用的名稱是“居民福利委員會”。在居委會承擔的任務中，居民的公共福利被置于重要的位置。

如果撇開意識形態因素與戰時的非常條件，保甲實行“連坐聯保”、協助政府戶籍與身份證管理、組織居民參與各種政治活動等項制度、規約和職能，也為居委會所承續。發揮國家控制基層社會的工具作用，也是新政權賦予居委會的重要職能。“協助政府維持公共秩序，監督管制分子，協助戶籍警調查戶口”；“發動居民響應人民政府號召，協助人民政府政策法令之宣教”就是《上海市居民委員會組織暫行條例》規定的居委會五大任務中的兩項。

而同樣不容忽視的是，盡管在制度設計與社會管理、控制的職能方面，居委會類似于保甲，但兩者運作的成效卻有天壤之別。

里弄福利委員會等各種新組織一經建立，就將保甲僅在紙上談兵的社會福利計劃化為現實。在上海解放的頭五年，里弄舉辦了106個托兒站，4632個識字班；為居民調解的糾紛，僅1953年一年中有數字可考的即達75000多件；普遍進行了清潔衛生大掃除，設置和修建垃圾箱、小便池；根據居民需要進行了修理路面、疏通陰溝、保護公共設備、防火、防災及治安保衛等。通過居委會這一有效管道，居民的意見和要求上達政府，一部分立即得以解決。如裝置了5萬多戶居民集體用電電表，設置了1600多個給水站，并增設了公用電話、路燈，修葺了危險房屋，進行了社會救濟工作。

居委會在協助政府維護治安、治理病態社會方面成績卓著。居委會的前身冬防隊就是維系千家萬戶財產與人身安全的群眾組織。特別受到廣大居民擁護的是對煙、娼、賭的全面禁絕，不少過去煙館、妓院、賭臺密布的里弄，解放數年面貌便煥然一新。正如煙、娼、賭俱全的寶裕里的居民對人民政府和居委會的最大肯定：“紅（紅珠珠即海洛因）、黃（妓女、野雞、阿飛等）、藍（賭臺）、白（白粉）、黑（大煙）沒有了，這是我們最滿意的地方”。上海最后一批不愿悔改而轉入地下的暗娼，也是在1958年里弄整風時終不能逃脫居委會的嚴密監視，被揭露后遣送勞動教養。

在居委會的有效運作下，非單位人群投身政治運動之熱烈可說是史無前例，保甲組織無可企及的政治功能也得以充分發揮。幾乎每天的報章廣播都報道這類消息，政府對此做了充分的肯定。

1952年6月，當80%的里弄建立居委會時，9000多個居民讀報組、青年政治學習班、婦女兒童識字班以及夜校等各類政治教育組織進入居民的日常生活，用以宣傳黨和國家的各項方針政策，宣講國內外時事政治，激發居民的政治熱情；各里弄普遍出墻報、黑板報，處處張貼標語、漫畫，營造里弄的政治氛圍。在抗美援朝運動中，里弄居民捐獻飛機大炮款項達165億元（當時人民幣1萬元相當于現人民幣1元），有70%的里弄婦女和居民簽訂了愛國公約。在鎮壓反革命運動和“三反”“五反”運動中，普遍組織了肅反委員會1540個，里弄居民檢舉了不少反革命分子和不法分子，其中不乏大義滅親之舉，僅北四川路區，居民檢舉的反革命案件就達1500多件。在勞軍與推銷公債中，許多里弄婦女脫下首飾，傾其積蓄認購，棚戶區的貧窮婦女也不甘人后，連夜拾荒集資買了100多份公債。還有不少居民協助政府搞好集體繳稅及戶政工作。此外，協助人民銀行宣傳推行儲蓄，協助國營企業公司宣傳推廣其業務，使國家金融貿易業得到廣大人民的支持。

1950年的上海里弄    

居委會的微觀情境也令政府大體滿意。1952年6月市民政局對三個里弄和一條街道做的典型調查結果顯示：無論是工人住宅區的錦繡里，還是市中心區的中層里弄寶裕里，無論是清一色的棚戶區金家巷，還是小廠小店作坊和住宅里弄縱橫交錯的東七浦路，都有可圈可點的新成績。

如錦繡里，組織讀報組40余個，有300多人參加；通過鎮反運動，群眾將里弄內惡霸特務13人交政府法辦。

如寶裕里，居委會組織的巡邏班報捕嫌疑反革命分子1名、報捕販毒吸毒人員19名；增產捐獻人民幣1200萬余元，救濟朝鮮難民207萬元及棉衣數百件。

如金家巷，居委會和居民代表會議的經驗具有示范性，經常有人前去“取經”；夜校有600人左右，分成10個班，每周一、三、五及二、四、六輪流上課；5個讀報組中，有一個完全由40歲以上的居民組成；抗美援朝運動期間，4799人捐獻4800萬元，人均1萬元以上。

如東七浦路，普遍推動家庭愛國公約，差不多家家訂約、人人保證，連六七十歲的老太婆也背得出公約內容；發現疑似反革命分子5名，其中4名經公安派出所查實逮捕；原來“賭博吵架是弄內小市民的日常功課”，“現在一變為讀報識字代替了”。

1954年底，當時的里弄工作權威機構——上海市委政治法律委員會下屬的里弄工作委員會（以下稱“里弄工委”）辦公室主任屠基遠在《解放日報》上就里弄居委會工作做了總結并大加贊揚，稱“居民委員會在共產黨和人民政府的領導下，與里弄婦女組織一起做了不少工作，不僅密切了政府和居民群眾的聯系，并日益廣泛地吸引了居民群眾參加國家事務和公共事務的管理，對上海的經濟恢復和建設工作、各項民主改革工作，都起了積極的作用”。

這真是一幅保甲治下不曾有過的革命圖景。

（本文節選自張濟順，《遠去的都市——1950年代的上海》，社科文獻出版社，2015年4月。）