土地出讓收入相關的改革，主要沖擊對象是省以下的市級與縣級財政。圖為2020年7月14日，無人機拍攝的貴州省獨山縣耗資兩億元建起的水司樓。 視覺中國 圖

2021年6月4日，財政部公布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。

這份成文日期為5月21日的通知要求，自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海等七地，以省（區、市）為單位開展征管職責劃轉試點；暫未開展征管劃轉試點地區要積極做好劃轉準備工作，自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

國有土地使用權出讓收入再次進入各界視野。這筆收入廣受關注，一個重要原因在于其規模巨大，是地方政府的重要財源，理解當前地方政府債務尤其是專項債的關鍵所在，也是理解地方政府土地財政和房地產市場的一個關鍵因素。

本文將通過分析近年數據，研究國有土地使用權出讓收入的分布與分權的基本情況，并探究本次改革對市縣財政的影響。主要觀點是：第一，土地出讓收入規模較大，地方財政對土地出讓收入依賴度較高，且東中西部普遍依賴土地出讓收入；第二，土地出讓收入高度分權，市縣級財政獲得了絕大多數收入，市縣級財政尤其是市級財政高度依賴土地出讓收入，而中央和非直轄市的省級財政收入分成率與依賴度較低；第三，土地出讓收入的分布和分權意味著本次改革主要影響市縣財政，一方面將有利于規范土地出讓收入管理，優化房地產市場調控，另一方面，改革對市縣財政的可能沖擊也不容忽視。

詳述如下。

土地出讓收入的規模與地區間分布

按照財政部口徑，國有土地使用權出讓收入（下稱“土地出讓收入”）包括國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入等三項（2016年及之前還包含新增建設用地土地有償使用費收入）。本文也參照這一口徑進行統計。

圖1. 全國土地出讓收入情況
數據來源：財政部歷年財政決算報表與預算執行報告。

先來看全國土地出讓收入的情況。圖1表明，收入額相當可觀，從2007年的7285億元增至2010年的30397億元，之后有所波動，但2015年后又保持上升趨勢，2020年達到84142億元。土地出讓收入是政府性基金預算收入的主體，2010年全國政府性基金收入中，土地出讓收入占比為83%，2020年占比達90%；其他收入科目如城市基礎設施配套費收入、彩票公益金收入和車輛通行費收入等占比較低。

從中央和地方分成來看，土地出讓收入和支出幾乎全部是地方政府收支。2007年以來，地方土地收入占全國土地收入之比一直在98%以上，2017年起甚至達到100%；地方土地支出占比也基本是同樣水平。相比之下，全國一般公共預算收入的地方占比要低得多，大約為50%；近年來有所上升，但也不超過55%。

由此導致的影響是，地方財政對土地出讓收入的依賴度很高。以土地出讓收入與一般公共預算收入之比來衡量，2007年地方土地收入依賴度為30%，2010年已增至71%；2015年后逐年攀升，2020年達到84%。相比之下，2007年、2010年和2020年全國土地收入依賴度為14%、37%和46%。地方土地支出與一般公共預算支出之比低于收入依賴度，但近年來也處于較高水平。

圖2. 各省級地方土地出讓收入額與依賴度
數據來源：各地財政決算與預算執行情況報告與報表，2020年各地決算數據尚不可得。表1-3數據來源相同。

我們也分析了31個省、市、自治區的土地出讓收入情況，發現地方政府普遍依賴土地出讓收入。2019年江蘇和浙江兩地土地出讓收入額分別達到8877億元和8481億元，遠高于其他地區，廣東和山東總金額也較大。從土地收入依賴度來看，江蘇、浙江和安徽均超過1，意味著土地出讓收入超過了地方一般公共預算收入；最高的浙江省,土地出讓收入為一般公共預算收入的1.2倍，江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州等地的依賴度也都在0.9左右，有一半地區的依賴度高于71%；只有寧夏、內蒙古、新疆、西藏和黑龍江等地對土地出讓收入的依賴度較低。（參見圖2）

表1. 各地區土地出讓收入的描述性統計

從三大區域來看，2019年，東部土地出讓收入額顯著高于中西部；但從依賴度來看，東中西部地區都普遍依賴土地出讓收入，中部地區尤其較高。（參見表1）

與2007年相比，2019年土地出讓收入各項指標明顯較高。但2007至2019年加總數據的趨勢與2019年基本一致，也表明這一時期地方政府普遍依賴土地出讓收入。

地方土地出讓收入的政府間分權

上述分析主要是全國和各省情況，而地方政府又分為省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州、盟）、縣（縣級市、市轄區、旗）、鄉（鎮、蘇木）等多級政府，厘清土地出讓收入在各級政府之間的分配也有重要價值。鑒于2006年廢除農業稅后“鄉財縣管”等改革的推行，鄉鎮財政的影響較弱，不予以單獨研究，在此主要分析省本級與省以下市縣財政的分成。

總體來看，土地出讓收入中，省本級的占比較低。以2019年為例，全國31個省本級收入占全部地方土地出讓收入的比例僅有4.2%；其中京津滬渝四大直轄市由于行政和財政體制特殊，市本級占比明顯較高，為36%；而其他27個地區省本級占比僅0.5%。對比可發現，省本級土地收入占比顯著低于一般公共預算收入占比。我們還進一步分析了2015-2018年數據，仍然是同樣的趨勢。（參見表2）

表2. 省級財政收入占地方財政收入的比例
注：直轄市包括北京、天津、上海和重慶四個直轄市，其他省指的是除直轄市外的其他27個省、自治區。

這意味著，土地出讓收入主要是省以下的市級和縣級財政收入，則市級與縣級財政對土地收入的依賴度將更高。表3的測算結果證實了這一推論。以2019年為例，全國土地收入與一般公共預算收入之比為38%，中央為0.1%，地方為72%；四大直轄市市本級為32%，而其他非直轄市地區省本級僅有2.4%；直轄市區縣為56%，其他地區省以下的市縣財政為91%。由2015至2018年數據也可發現，省以下市縣級財政對土地出讓收入的依賴度高于省本級。

表3. 各級財政的土地出讓收入額及依賴度

我們進一步基于市級數據觀察了2019年市縣級土地出讓收入情況。由于市級土地出讓收入數據缺失嚴重，我們主要用基金收入數據，但2019年市級基金收入中土地出讓收入占比達92%，故基金收入數據應該能很好地捕捉土地出讓收入的分布。

表4. 2019年市級與縣級基金收入情況
注：表中的基金收入分成和公共預算收入分成均指的是市本級收入占全市收入之比。全部市級單位為333個，部分地區數據缺失，故觀測值數低于333個。數據來源：各地財政決算與預算執行情況報告與報表。

表4表明，全市基金收入依賴度均值為88%，各分位數表明，有75%的地區依賴度超過40%，一半的地區超過了84%，306個樣本中有120個地區依賴度大于1，即基金收入高于公共預算收入。這再次表明，地方財政普遍依賴土地出讓收入。

從分成率來看，市級基金收入占全市基金收入之比的均值為39%，中位數為34%，均顯著高于市級收入占全市一般公共預算收入之比，故市級財政對基金收入依賴度的均值和中位數等指標等也顯著高于縣鄉級財政。326個數據可得的地區中有174個依賴度高于1，只有77個地區縣鄉級基金依賴度大于1。因此，我們可以推斷，雖然市縣級財政都高度依賴土地出讓收入，但市級財政的依賴度明顯高于縣鄉級財政。

上述分析表明，中央、省級、市縣級財政的土地收入分成和土地出讓收入依賴度有巨大差異，值得注意。

征管改革有助規范市縣土地收入管理和土地出讓行為

上述結果表明，各地財政普遍依賴土地財政，而省級財政依賴度較低，主要是省以下的市縣財政高度依賴土地出讓收入。這意味著，土地出讓收入相關的改革，主要沖擊對象是省以下的市級與縣級財政，中央財政和除京津滬渝外的省級財政受沖擊較小。土地出讓收入金額和依賴度較高的地區，受到的影響將尤為突出。

上述通知明確指出，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。但這并不意味著未來不會調整。因此，本次土地出讓收入征收體制改革，意味著市縣財政可能面臨重大影響。

一方面，本次征管改革有助于規范市縣財政的土地收入管理和土地出讓行為。毋庸諱言，當前土地出讓收入管理中仍然存在一些問題。一個突出問題是預決算公開不盡如人意，導致難以深入研究土地出讓收入。上海財經大學發布的各年度《中國省級財政透明度評估報告》都發現，與一般公共預算相比，政府性基金的預決算公開情況普遍較差。我們對市級數據的整理也證實了這點。

2019年，全國333個市級行政區劃中沒有主動公開全市和市本級土地出讓收入數的地區分別達到59個和19個，甚至連深圳、杭州、南昌和南寧等重點城市都沒有在決算或預算執行的相關報告與報表里報告全市土地出讓收入數據。更早年份的數據公開情況更差，如2015年未主動公開全市和本級土地出讓收入的地區分別為186個和118個。

值得注意的是，雖然近年的《中國國土資源統計年鑒》公布了省級與市級土地出讓合同價款數據，但這一數據和土地出讓收入差異較大。

另一個突出問題是決算大幅度偏離年初預算。受數據可得性限制，我們主要使用政府性基金的數據。但如前所述，土地出讓收支是市級基金收支的主體，基本趨勢應一致。2019年市級數據顯示，282個數據可得地區基金收入預決算偏離度（即決算數與年初預算數之比）均值為132%，有一半的地區高于116%，還有四分之一的地區高于148%；基金支出偏離度更高，均值達到189%，有一半的地區高于140%，另有四分之一的地區高于190%。

按常理而言，年初預算經過黨委政府和人大的反復論證和審核，應當科學規范，有效指導和約束本年預算執行，故決算不應該大幅度偏離年初預算；但事實并非如此，這嚴重削弱預算的約束力和嚴肅性，也使得土地出讓收入為主的基金預算在一定程度上脫離監管。

此外，征管改革也有助于約束市縣財政的土地出讓行為，進而規范房地產市場。土地出讓收入主要是商住用地的招拍掛收入，這在另一端又反映為房地產開發商的拿地成本，地價越高，開發商的土地樓面價也越高，土地出讓收入才會更高。鑒于樓面價是房地產成本的重要部分，在部分高房價地區甚至是主要部分，則高漲的地價對房價也有推波助瀾的作用。近年來土地出讓收入不斷增長，從側面反映出土地地價的上漲。而某些地方政府為維持甚至推高地價，有意識地限制商住用地供給，對房地產調控造成不利影響。

在原有的高度分權的體制下，土地出讓全過程主要由市縣政府部門掌控，中央和省級政府的政策傳導機制較長，可能削弱政策調控效果。而國家稅務局作為中央垂直管理部門，貫徹中央政策更加有力。那么，本次征管改革和后續政策，當有助于更有效實施房地產調控。

不可無視征管改革對地方財政的沖擊

另一方面，由于市縣財政高度依賴土地出讓收入，相關改革也應注意對市縣財政的影響。

以地生財的土地財政是地方政府多年來推動經濟發展的重要手段，近年來更結合債務杠桿進一步放大其影響。目前部分市縣財政比較困難，一般公共預算主要用于保工資、保運轉、保基本民生等“三保”支出，土地出讓收入是地方城市建設等發展支出的重要財源。

財政部提交十三屆全國人大四次會議的《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》也指出，2020年預算執行和財政工作中還存在一些困難和問題：財政收入增長乏力，預算平衡難度加大，緊平衡特征進一步凸顯。區域間財力不平衡，一些地方財政收支矛盾突出，部分市縣財政收支運行緊張。

在此背景下，一般公共預算可能更多的是“吃飯財政”，而建設財政主要依靠政府性基金預算尤其是土地出讓收入。此外，各地近年來加大對政府性基金的統籌力度，政府性基金收入大量調出，如河南、湖南和四川三省2019年政府性基金調出資金分別達到987、778和690億元，形成了對一般公共預算有力支持。

最后，土地出讓收入對地方債務問題也至關重要。其一，地方債務尤其是專項債主要是省以下財政承擔。2020年地方政府債務余額為256615億元，其中一般債務余額127395億元，專項債務129220億元，專項債主要是依賴政府性基金收入尤其是土地出讓收入償還。而地方專項債也主要是省以下的市縣財政債務，故土地出讓收入對市縣債務還本付息至關重要。

其二，地方隱性債務也與土地出讓高度相關。部分地區隱性債務風險依然較高，而隱性債務主要集中在地方融資平臺公司。融資平臺公司的大量業務都與土地收儲和開發相關，發行城投債時多以土地為擔保，而土地出讓收入也是債務償還的重要保障；故土地出讓的相關改革可能影響到平臺公司經營，進而影響到隱性債務化解。

鑒于當前部分市縣財政收支矛盾突出，且債務形勢嚴峻，債務化解依然面對艱巨挑戰，是故，相關改革應徐行緩進，使地方財政有一定緩沖期。

[作者楊良松是西南財經大學財政稅務學院副教授，姚姝姝、曹明碧均為西南財經大學財政稅務學院碩士生。本文系“北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心研究基金資助項目”（項目號：FS10-20201101-YLS）的階段性成果，文中觀點僅代表個人。]