上海2040年城市總體規劃編制過程中，城市安全和防災是一大戰略議題。我們課題組做了此專題研究，分析了國際大都市安全和防災規劃趨勢，并提出了上海應關注的災害，尤其是那些應引起高度重視的關鍵問題。

        作為國際大都市，上海城市安全和防災規劃應該怎么做？我們首先收集了國內外的國際性大都市規劃案例，并從中選取倫敦、巴黎、華盛頓、紐約、洛杉磯、東京、首爾、香港及北京。這九大城市的重要性等級與上海相當，而且它們的城市總體規劃（或戰略規劃）也大都在2010年后編制。我們從規劃目標、安全問題、問題原因、對策深度等方面，對這九大都市進行系統總結與分析，以為上海市城市總體規劃修編提供借鑒。

國際大城市安全和防災的規劃分析匯總，此表由作者制作。

 國際大都市安全與防災問題梳理        

        通過梳理九大都市規劃中的城市安全和防災問題，并對這些城市規劃中出現的安全和防災問題數量進行匯總及分類，以研判問題和趨勢。

九個大都市規劃中城市安全和防災問題數量匯總        

        由于全球氣候變化，雨洪水成一種普遍災害；與人體健康息息相關的空氣污染、公共健康、傳染性疾病等問題成為新的災害類型，并已引起全球關注；恐怖襲擊（包括暴力犯罪），是人為的社會災害，也成為各大都市普遍遇到的一個問題；而能源危機被不少城市放到中長期發展的安全層面考慮。

九個大都市城市安全和防災問題的分類匯總      

        新型問題的種類已超過傳統問題，且新種類越來越多樣化。其中，與人體健康密切相關的種類最多，其次是人為社會危害；側面反映，全球大都市在規劃中對“人”的關注都越來越高。

        在與資源有關的新型問題中，供水危機的原因各有不同：比如，紐約管道老化；東京水資源短缺，同時頻遭地震影響；北京和首爾則主要是水資源短缺。可見，供水問題具有全球范圍內的普遍性。

        這些問題之所以產生，可歸為9大因素：地理地質條件、基礎設施現狀、戰爭因素、人口密集度、資源有限性、氣候變化、城市重要度、城市空間形態、社會局勢。共性因素為人口密集程度和氣候變化，這對人體健康有極大影響；其中，恐怖襲擊、能源危機和供水安全，都屬新型問題。特殊因素，如城市空間形態，對城市安全和防災問題有較大影響；而地理地質條件、基礎設施現狀、戰爭因素等因素，主要涉及火災、風暴、地震、水污染等傳統自然災害。

上海城市安全與防災問題研判

        綜合上述9大因素，針對上海城市的現狀條件和環境，進行城市安全與防災問題的研判：

        在氣候變化、人口密集度、城市重要度、社會局勢、資源有限性等方面，上海與上述9城市有較大一致性。上海市域面積6340平方公里，2014年全市常住人口達到2426萬人，其中，中心城區常住人口密度達24439人/平方公里。如此高的人口密集度，鑒于上海未來人口發展趨勢，與人體健康相關的安全和防災問題，更需密切關注。

        從特殊因素分析，上海瀕臨黃海，且位于長江入海口，是典型的河口三角洲，由大量泥沙經年堆積而成。一旦發生地震，引起土壤液化，后果將非常可怕；上海屬于亞熱帶季風氣候，雨量充沛，特別是每年七八月份，臺風、暴雨、大潮通常一起襲來，極易形成風暴雨洪災害。

        上海及鄰近地區位于我國華北構造塊體的南緣，是我國中強地震活動區或波及影響區。從歷史上看，周邊地區發生的中強地震，如東海海域地震，都會對上海造成相對大的影響。上海地區雖不屬中國地震頻發區，但存在發生中強地震的地質構造條件。而且，地震具有不確定因素，近年來，中國發生的強地震大多發生在中強地震活動區，超出預料。

        由此，上海需要關注的城市安全和防災問題，包括地震、火災、風暴、雨洪、供水安全、空氣污染、公共健康及傳染性疾病、食品安全、能源危機、恐怖襲擊、戰爭與空襲等。其中，有關人體健康的安全問題，以及能源危機、恐怖襲擊，應重點預防。

上海最關鍵的安全與防災問題

        地鐵交通系統

        截至2014年，上海市已形成由14條地鐵線路、329座車站組成的地鐵網絡，2014年3月，上海地鐵單日客流量已突破900萬人次。根據上海市地鐵建設規劃，至2020年，地鐵線路將增加到21條。屆時，預計軌道交通將在公共交通出行量中占60%的比重。上海如此倚重軌道交通，承載巨大客流量，保障人身安全是最關鍵的。

        首先，地鐵站場的安全防災是首要問題。特別是人民廣場地鐵站，目前是上海市內客流量最大、空間最復雜的換乘樞紐站，其周邊集中了大量的商業、辦公和文化娛樂設施，且匯集了軌道交通、常規地面公共交通等多種客運方式，地鐵1、2、8號線交匯于此。

人民廣場站，三條地鐵線交匯。

        人民廣場站是最擁擠的站點。該站點有18個出入口，其與內外連接方式各不相同。每天有六七萬人進站，十幾萬人出站，特別是上下班高峰期、節假日，人潮洶涌。為此，尤其需要注重預防擁堵、踩踏事件。安全快速疏散地鐵站的人流，是首要任務。

        第二是要增強地鐵線路和設施的安全度。例如，目前上海中心城區地鐵線路穿越黃浦江、蘇州河多達12處。由于上海特定的地質條件，若發生地震，引起土壤液化，造成過江地塊盾溝斷裂，強大的水壓力會將江水高壓涌入盾溝，并快速長驅直入地鐵之內，其后果不堪設想。因此，需及早考慮地鐵過江段的緊急關閉、隔離設施及應急措施。

        此外，還需設置地鐵站內的防恐設施及相應措施。

        地下空間

        城市地下空間是城市公共空間的有機組成部分，隨著近些年城市對地下空間的快速開發利用，截止2012年底，上海市地下總建筑面積約6000萬平米，而地上空間總建筑面積為7000萬平米。

        與地上空間相比，地下空間封閉性強，通道有限。地下空間中頻發的災害是火災和水災。目前一些地下空間并未達到人防建設標準，有的空間相互缺乏聯通，一旦發生突發事件，極易引起人群恐慌，造成擁堵踩踏，也增加了施救難度。

        地下空間防災已成為一大新的安全問題。因此，今后上海地下空間防災規劃，應思考整理、整合地下空間，使之達到安全標準，并增強地下空間系統的聯通性，預防災害，降低災損。

        供水水源

        目前，上海已建成青草沙、黃浦江上游、陳行及東風西沙四大水源地。上世紀80年代，黃浦江上游水源地集中原水供應。青草沙水庫建成前，黃浦江水源地一直承擔著為上海市中心城供應原水的重要使命；但現在，上海市西南五區“一區一點”就近分散的取水格局，使水質和供水保障極易遭受流域水體突發水污染事故的影響。

上海四大水源供水量

        此外，目前上海應急庫容加上青草沙水庫的儲存，僅可供給上海市3天的應急水量。為此，上海市政府2014年正式啟動黃浦江上游水源地原水工程，該工程計劃于2016年底具備通水條件，并在2017年投入運營，屆時將為上海市西南地區金山、奉賢、松江、閔行、青浦等670萬人供水，提高應對突發性水污染事故的能力。

        避難場所建設

        目前，上海市應急避難場所的供給與需求不十分匹配，這反映在配置數量和空間分布上。從行政區看，普陀區、寶山區、閔行區的應急避難場所資源量，與其相應的需求量之間存在缺口。此外，應急避難場所空間也存在分布不均的問題。

        應急避難場所的布局應遵循“就近避難”原則，應重視社區級避難場所的布局和配置。

        高密度地區

        上海的城市高密度地區包括兩類：一是低層高密度地區，以里弄住宅區域為代表；一是高層高密度地區，以商業集中區、CBD為代表。

        例如，上海的低層高密度區代表“田子坊”，是典型的上海里弄住宅區，其建筑基本為2-3層，同時建筑密度極高；改建后的田子坊作為城市更新典范，每天吸引大量游客前往考察游玩，造成了人口高度密集。

田子坊

        又如，上海的高層高密度代表陸家嘴核心區，以建筑超高層和高層建筑為主，集中了金融、貿易、商務、旅游、娛樂、高檔居住等多種功能，每天聚集大量的辦公、商務、觀光等人流。

        無論何種類型的高密度地區，一旦發生地震、火災等災害，如何快速、有序疏散高度密集的人群，這是極其嚴峻的挑戰。因此，日常的逃生培訓和演練是必須的。

        此外，在上海老城區，尤其是里弄住宅區域，火災隱患較大，且其道路狹窄，消防車很難進入，影響救災效率。因此，要針對狹窄道路配置專門的小型消防車。

        承災空間預留

        隨著上海市社會經濟環境的快速變化，不同的公眾對城市中的應急服務需求也逐漸呈現多樣化趨勢，城市規劃應考慮配置不同級別、不同種類的救災設施，以滿足不同人群需要。

        此外，城市規劃中應結合全市的地形地貌、資源情況，盡早考慮在市域范圍內預留一定承災空間，增強城市自身的防災能力。

主要國際大都市規劃態勢

        紐約

        紐約于2007年開始實施《紐約城市規劃：更綠色、更美好的紐約》，2011年進行了修編。該規劃的遠景是：建成21世紀第一個可持續發展的城市。

圖來自2007年《紐約城市規劃》中文版。

        該規劃從人口增長、基礎設施、全球經濟和氣候變化等四個視角，重新審視了紐約所面臨的挑戰。對土地、水、交通、能源等10方面提出了具體目標，最終落實為127項具體措施。

        其中對風暴、雨洪、供水安全、能源危機、水域污染、空氣污染、食品安全等7個問題給予了重點關注。造成這些問題的原因，部分是大城市的通病，比如海平面上升，是全球沿海城市都該考慮應對的；部分原因則是紐約的特殊性，比如紐約的地鐵，大多大開挖修建，對地面環境影響較大。

        該規劃針對每一個安全問題，提出了較為詳細的應對措施，制定行動計劃，落實到具體部門，給予相關的考核指標。

        倫敦

        2011年7月，大倫敦政府頒布《倫敦規劃：大倫敦空間發展戰略》，規劃期限至2031年。該規劃主要從兩個方面對城市安全問題提出了較為詳細的應對策略：

        一是應對氣候變化。由于大倫敦有著較為豐富的河流水系，因此，對洪水的防范規劃是重點。規劃圍繞可能出現的洪水危機提出針對性的規劃限制條件。

倫敦河流密度，雨洪防災是重點，圖來自大倫敦政府網。

        二是營造居住空間與環境。倫敦作為英國的首都，對犯罪和恐怖襲擊的預防也必不可少。規劃對犯罪預防、安全保衛提出了具體的指導，比如增加街區防衛設計，消除居住區監控視線盲點等。

        東京

        東京上一版本的規劃是《10年后的東京》（2006-2016），規劃實施至中期即2011年3月，日本遭遇大地震、大海嘯。東京政府為應對地震的重擊，進行了規劃修編，即《2020年的東京：跨越大震災、引導日本的再生》。這兩版規劃，都對城市的安全和綜合防災有足夠的重視，地震被列為規劃八大目標之首，即“建設具有超強抗災能力的城市，使得東京具備讓世界信賴的城市安全性能。”

圖來自日本東京都政策規劃省。

        規劃重點針對風暴、雨洪、沙土災害、供水安全、暴力犯罪、能源危機等災害，以歷史事件為基礎，進行數據分析和現狀研究，其戰略規劃提出了非常詳盡的應對措施，并從公共政策、空間措施、工程措施、行動計劃、法律保障等各個層面進行嚴格要求以保障執行。

        首爾

        《首爾2030城市總體規劃》是對2006年版首爾規劃的修訂。該規劃提出了首爾的城市安全和綜合防災的重點為公共健康、能源危機、供水安全、空氣污染。首爾的人口密度很大，人均擁有的綠化率很低，因氣候變化，城市生態環境也受到極大挑戰。公共健康問題由此也較為嚴重。

        首爾規劃設定五個生活圈，城中圈“強化歷史文化特色和國際競爭力”；東北圈“強化自足，創造就業”；西北圈“創新文化產業”，系統進行居住區管理；西南圈“培育新興產業”，發展為舒適生活區；東南圈，強化商務商業功能。圖來自上海市城市規劃設計研究院。

        首爾規劃提的是“幸福城市”，它注重滿足市民的心理需求，為此，在問題確定過程中，進行了大規模的公眾調查和訪談，鼓勵市民參與和提建議。政府從公共政策、空間措施、行動計劃三個角度，進行對策研究，建立評估指標，以實現目標。

        香港

        2007年10月香港規劃署發布《香港2030：規劃遠景與策略》。該規劃屬于全港發展戰略，它關注的城市安全問題，可歸納為：空氣污染、維多利亞港及其他水域水質問題，傳染性疾病和公共健康。

        該規劃主要通過公共政策的公布和引導以及空間規劃調整進行，并落實到行動上。比如，為防止傳染性疾病，香港主張新區采取中低密度開發，鼓勵優質城市設計，促進空氣流通。

        （作者系同濟大學建筑與城市規劃學院教授、博導，本文由蔣曉娟依據作者3月30日在同濟城市規劃設計研究院講座上的發言整理，內容經作者審訂）