上海2040年城市總體規(guī)劃編制過程中，城市安全和防災(zāi)是一大戰(zhàn)略議題。我們課題組做了此專題研究，分析了國際大都市安全和防災(zāi)規(guī)劃趨勢(shì)，并提出了上海應(yīng)關(guān)注的災(zāi)害，尤其是那些應(yīng)引起高度重視的關(guān)鍵問題。

        作為國際大都市，上海城市安全和防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)該怎么做？我們首先收集了國內(nèi)外的國際性大都市規(guī)劃案例，并從中選取倫敦、巴黎、華盛頓、紐約、洛杉磯、東京、首爾、香港及北京。這九大城市的重要性等級(jí)與上海相當(dāng)，而且它們的城市總體規(guī)劃（或戰(zhàn)略規(guī)劃）也大都在2010年后編制。我們從規(guī)劃目標(biāo)、安全問題、問題原因、對(duì)策深度等方面，對(duì)這九大都市進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)與分析，以為上海市城市總體規(guī)劃修編提供借鑒。

國際大城市安全和防災(zāi)的規(guī)劃分析匯總，此表由作者制作。

 國際大都市安全與防災(zāi)問題梳理        

        通過梳理九大都市規(guī)劃中的城市安全和防災(zāi)問題，并對(duì)這些城市規(guī)劃中出現(xiàn)的安全和防災(zāi)問題數(shù)量進(jìn)行匯總及分類，以研判問題和趨勢(shì)。

九個(gè)大都市規(guī)劃中城市安全和防災(zāi)問題數(shù)量匯總        

        由于全球氣候變化，雨洪水成一種普遍災(zāi)害；與人體健康息息相關(guān)的空氣污染、公共健康、傳染性疾病等問題成為新的災(zāi)害類型，并已引起全球關(guān)注；恐怖襲擊（包括暴力犯罪），是人為的社會(huì)災(zāi)害，也成為各大都市普遍遇到的一個(gè)問題；而能源危機(jī)被不少城市放到中長期發(fā)展的安全層面考慮。

九個(gè)大都市城市安全和防災(zāi)問題的分類匯總      

        新型問題的種類已超過傳統(tǒng)問題，且新種類越來越多樣化。其中，與人體健康密切相關(guān)的種類最多，其次是人為社會(huì)危害；側(cè)面反映，全球大都市在規(guī)劃中對(duì)“人”的關(guān)注都越來越高。

        在與資源有關(guān)的新型問題中，供水危機(jī)的原因各有不同：比如，紐約管道老化；東京水資源短缺，同時(shí)頻遭地震影響；北京和首爾則主要是水資源短缺?？梢?，供水問題具有全球范圍內(nèi)的普遍性。

        這些問題之所以產(chǎn)生，可歸為9大因素：地理地質(zhì)條件、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、戰(zhàn)爭(zhēng)因素、人口密集度、資源有限性、氣候變化、城市重要度、城市空間形態(tài)、社會(huì)局勢(shì)。共性因素為人口密集程度和氣候變化，這對(duì)人體健康有極大影響；其中，恐怖襲擊、能源危機(jī)和供水安全，都屬新型問題。特殊因素，如城市空間形態(tài)，對(duì)城市安全和防災(zāi)問題有較大影響；而地理地質(zhì)條件、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、戰(zhàn)爭(zhēng)因素等因素，主要涉及火災(zāi)、風(fēng)暴、地震、水污染等傳統(tǒng)自然災(zāi)害。

上海城市安全與防災(zāi)問題研判

        綜合上述9大因素，針對(duì)上海城市的現(xiàn)狀條件和環(huán)境，進(jìn)行城市安全與防災(zāi)問題的研判：

        在氣候變化、人口密集度、城市重要度、社會(huì)局勢(shì)、資源有限性等方面，上海與上述9城市有較大一致性。上海市域面積6340平方公里，2014年全市常住人口達(dá)到2426萬人，其中，中心城區(qū)常住人口密度達(dá)24439人/平方公里。如此高的人口密集度，鑒于上海未來人口發(fā)展趨勢(shì)，與人體健康相關(guān)的安全和防災(zāi)問題，更需密切關(guān)注。

        從特殊因素分析，上海瀕臨黃海，且位于長江入?？冢堑湫偷暮涌谌侵蓿纱罅磕嗌辰?jīng)年堆積而成。一旦發(fā)生地震，引起土壤液化，后果將非常可怕；上海屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，雨量充沛，特別是每年七八月份，臺(tái)風(fēng)、暴雨、大潮通常一起襲來，極易形成風(fēng)暴雨洪災(zāi)害。

        上海及鄰近地區(qū)位于我國華北構(gòu)造塊體的南緣，是我國中強(qiáng)地震活動(dòng)區(qū)或波及影響區(qū)。從歷史上看，周邊地區(qū)發(fā)生的中強(qiáng)地震，如東海海域地震，都會(huì)對(duì)上海造成相對(duì)大的影響。上海地區(qū)雖不屬中國地震頻發(fā)區(qū)，但存在發(fā)生中強(qiáng)地震的地質(zhì)構(gòu)造條件。而且，地震具有不確定因素，近年來，中國發(fā)生的強(qiáng)地震大多發(fā)生在中強(qiáng)地震活動(dòng)區(qū)，超出預(yù)料。

        由此，上海需要關(guān)注的城市安全和防災(zāi)問題，包括地震、火災(zāi)、風(fēng)暴、雨洪、供水安全、空氣污染、公共健康及傳染性疾病、食品安全、能源危機(jī)、恐怖襲擊、戰(zhàn)爭(zhēng)與空襲等。其中，有關(guān)人體健康的安全問題，以及能源危機(jī)、恐怖襲擊，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)防。

上海最關(guān)鍵的安全與防災(zāi)問題

        地鐵交通系統(tǒng)

        截至2014年，上海市已形成由14條地鐵線路、329座車站組成的地鐵網(wǎng)絡(luò)，2014年3月，上海地鐵單日客流量已突破900萬人次。根據(jù)上海市地鐵建設(shè)規(guī)劃，至2020年，地鐵線路將增加到21條。屆時(shí)，預(yù)計(jì)軌道交通將在公共交通出行量中占60%的比重。上海如此倚重軌道交通，承載巨大客流量，保障人身安全是最關(guān)鍵的。

        首先，地鐵站場(chǎng)的安全防災(zāi)是首要問題。特別是人民廣場(chǎng)地鐵站，目前是上海市內(nèi)客流量最大、空間最復(fù)雜的換乘樞紐站，其周邊集中了大量的商業(yè)、辦公和文化娛樂設(shè)施，且匯集了軌道交通、常規(guī)地面公共交通等多種客運(yùn)方式，地鐵1、2、8號(hào)線交匯于此。

人民廣場(chǎng)站，三條地鐵線交匯。

        人民廣場(chǎng)站是最擁擠的站點(diǎn)。該站點(diǎn)有18個(gè)出入口，其與內(nèi)外連接方式各不相同。每天有六七萬人進(jìn)站，十幾萬人出站，特別是上下班高峰期、節(jié)假日，人潮洶涌。為此，尤其需要注重預(yù)防擁堵、踩踏事件。安全快速疏散地鐵站的人流，是首要任務(wù)。

        第二是要增強(qiáng)地鐵線路和設(shè)施的安全度。例如，目前上海中心城區(qū)地鐵線路穿越黃浦江、蘇州河多達(dá)12處。由于上海特定的地質(zhì)條件，若發(fā)生地震，引起土壤液化，造成過江地塊盾溝斷裂，強(qiáng)大的水壓力會(huì)將江水高壓涌入盾溝，并快速長驅(qū)直入地鐵之內(nèi)，其后果不堪設(shè)想。因此，需及早考慮地鐵過江段的緊急關(guān)閉、隔離設(shè)施及應(yīng)急措施。

        此外，還需設(shè)置地鐵站內(nèi)的防恐設(shè)施及相應(yīng)措施。

        地下空間

        城市地下空間是城市公共空間的有機(jī)組成部分，隨著近些年城市對(duì)地下空間的快速開發(fā)利用，截止2012年底，上海市地下總建筑面積約6000萬平米，而地上空間總建筑面積為7000萬平米。

        與地上空間相比，地下空間封閉性強(qiáng)，通道有限。地下空間中頻發(fā)的災(zāi)害是火災(zāi)和水災(zāi)。目前一些地下空間并未達(dá)到人防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的空間相互缺乏聯(lián)通，一旦發(fā)生突發(fā)事件，極易引起人群恐慌，造成擁堵踩踏，也增加了施救難度。

        地下空間防災(zāi)已成為一大新的安全問題。因此，今后上海地下空間防災(zāi)規(guī)劃，應(yīng)思考整理、整合地下空間，使之達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)，并增強(qiáng)地下空間系統(tǒng)的聯(lián)通性，預(yù)防災(zāi)害，降低災(zāi)損。

        供水水源

        目前，上海已建成青草沙、黃浦江上游、陳行及東風(fēng)西沙四大水源地。上世紀(jì)80年代，黃浦江上游水源地集中原水供應(yīng)。青草沙水庫建成前，黃浦江水源地一直承擔(dān)著為上海市中心城供應(yīng)原水的重要使命；但現(xiàn)在，上海市西南五區(qū)“一區(qū)一點(diǎn)”就近分散的取水格局，使水質(zhì)和供水保障極易遭受流域水體突發(fā)水污染事故的影響。

上海四大水源供水量

        此外，目前上海應(yīng)急庫容加上青草沙水庫的儲(chǔ)存，僅可供給上海市3天的應(yīng)急水量。為此，上海市政府2014年正式啟動(dòng)黃浦江上游水源地原水工程，該工程計(jì)劃于2016年底具備通水條件，并在2017年投入運(yùn)營，屆時(shí)將為上海市西南地區(qū)金山、奉賢、松江、閔行、青浦等670萬人供水，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)性水污染事故的能力。

        避難場(chǎng)所建設(shè)

        目前，上海市應(yīng)急避難場(chǎng)所的供給與需求不十分匹配，這反映在配置數(shù)量和空間分布上。從行政區(qū)看，普陀區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)的應(yīng)急避難場(chǎng)所資源量，與其相應(yīng)的需求量之間存在缺口。此外，應(yīng)急避難場(chǎng)所空間也存在分布不均的問題。

        應(yīng)急避難場(chǎng)所的布局應(yīng)遵循“就近避難”原則，應(yīng)重視社區(qū)級(jí)避難場(chǎng)所的布局和配置。

        高密度地區(qū)

        上海的城市高密度地區(qū)包括兩類：一是低層高密度地區(qū)，以里弄住宅區(qū)域?yàn)榇恚灰皇歉邔痈呙芏鹊貐^(qū)，以商業(yè)集中區(qū)、CBD為代表。

        例如，上海的低層高密度區(qū)代表“田子坊”，是典型的上海里弄住宅區(qū)，其建筑基本為2-3層，同時(shí)建筑密度極高；改建后的田子坊作為城市更新典范，每天吸引大量游客前往考察游玩，造成了人口高度密集。

田子坊

        又如，上海的高層高密度代表陸家嘴核心區(qū)，以建筑超高層和高層建筑為主，集中了金融、貿(mào)易、商務(wù)、旅游、娛樂、高檔居住等多種功能，每天聚集大量的辦公、商務(wù)、觀光等人流。

        無論何種類型的高密度地區(qū)，一旦發(fā)生地震、火災(zāi)等災(zāi)害，如何快速、有序疏散高度密集的人群，這是極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，日常的逃生培訓(xùn)和演練是必須的。

        此外，在上海老城區(qū)，尤其是里弄住宅區(qū)域，火災(zāi)隱患較大，且其道路狹窄，消防車很難進(jìn)入，影響救災(zāi)效率。因此，要針對(duì)狹窄道路配置專門的小型消防車。

        承災(zāi)空間預(yù)留

        隨著上海市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化，不同的公眾對(duì)城市中的應(yīng)急服務(wù)需求也逐漸呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，城市規(guī)劃應(yīng)考慮配置不同級(jí)別、不同種類的救災(zāi)設(shè)施，以滿足不同人群需要。

        此外，城市規(guī)劃中應(yīng)結(jié)合全市的地形地貌、資源情況，盡早考慮在市域范圍內(nèi)預(yù)留一定承災(zāi)空間，增強(qiáng)城市自身的防災(zāi)能力。

主要國際大都市規(guī)劃態(tài)勢(shì)

        紐約

        紐約于2007年開始實(shí)施《紐約城市規(guī)劃：更綠色、更美好的紐約》，2011年進(jìn)行了修編。該規(guī)劃的遠(yuǎn)景是：建成21世紀(jì)第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的城市。

圖來自2007年《紐約城市規(guī)劃》中文版。

        該規(guī)劃從人口增長、基礎(chǔ)設(shè)施、全球經(jīng)濟(jì)和氣候變化等四個(gè)視角，重新審視了紐約所面臨的挑戰(zhàn)。對(duì)土地、水、交通、能源等10方面提出了具體目標(biāo)，最終落實(shí)為127項(xiàng)具體措施。

        其中對(duì)風(fēng)暴、雨洪、供水安全、能源危機(jī)、水域污染、空氣污染、食品安全等7個(gè)問題給予了重點(diǎn)關(guān)注。造成這些問題的原因，部分是大城市的通病，比如海平面上升，是全球沿海城市都該考慮應(yīng)對(duì)的；部分原因則是紐約的特殊性，比如紐約的地鐵，大多大開挖修建，對(duì)地面環(huán)境影響較大。

        該規(guī)劃針對(duì)每一個(gè)安全問題，提出了較為詳細(xì)的應(yīng)對(duì)措施，制定行動(dòng)計(jì)劃，落實(shí)到具體部門，給予相關(guān)的考核指標(biāo)。

        倫敦

        2011年7月，大倫敦政府頒布《倫敦規(guī)劃：大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，規(guī)劃期限至2031年。該規(guī)劃主要從兩個(gè)方面對(duì)城市安全問題提出了較為詳細(xì)的應(yīng)對(duì)策略：

        一是應(yīng)對(duì)氣候變化。由于大倫敦有著較為豐富的河流水系，因此，對(duì)洪水的防范規(guī)劃是重點(diǎn)。規(guī)劃圍繞可能出現(xiàn)的洪水危機(jī)提出針對(duì)性的規(guī)劃限制條件。

倫敦河流密度，雨洪防災(zāi)是重點(diǎn)，圖來自大倫敦政府網(wǎng)。

        二是營造居住空間與環(huán)境。倫敦作為英國的首都，對(duì)犯罪和恐怖襲擊的預(yù)防也必不可少。規(guī)劃對(duì)犯罪預(yù)防、安全保衛(wèi)提出了具體的指導(dǎo)，比如增加街區(qū)防衛(wèi)設(shè)計(jì)，消除居住區(qū)監(jiān)控視線盲點(diǎn)等。

        東京

        東京上一版本的規(guī)劃是《10年后的東京》（2006-2016），規(guī)劃實(shí)施至中期即2011年3月，日本遭遇大地震、大海嘯。東京政府為應(yīng)對(duì)地震的重?fù)簦M(jìn)行了規(guī)劃修編，即《2020年的東京：跨越大震災(zāi)、引導(dǎo)日本的再生》。這兩版規(guī)劃，都對(duì)城市的安全和綜合防災(zāi)有足夠的重視，地震被列為規(guī)劃八大目標(biāo)之首，即“建設(shè)具有超強(qiáng)抗災(zāi)能力的城市，使得東京具備讓世界信賴的城市安全性能。”

圖來自日本東京都政策規(guī)劃省。

        規(guī)劃重點(diǎn)針對(duì)風(fēng)暴、雨洪、沙土災(zāi)害、供水安全、暴力犯罪、能源危機(jī)等災(zāi)害，以歷史事件為基礎(chǔ)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和現(xiàn)狀研究，其戰(zhàn)略規(guī)劃提出了非常詳盡的應(yīng)對(duì)措施，并從公共政策、空間措施、工程措施、行動(dòng)計(jì)劃、法律保障等各個(gè)層面進(jìn)行嚴(yán)格要求以保障執(zhí)行。

        首爾

        《首爾2030城市總體規(guī)劃》是對(duì)2006年版首爾規(guī)劃的修訂。該規(guī)劃提出了首爾的城市安全和綜合防災(zāi)的重點(diǎn)為公共健康、能源危機(jī)、供水安全、空氣污染。首爾的人口密度很大，人均擁有的綠化率很低，因氣候變化，城市生態(tài)環(huán)境也受到極大挑戰(zhàn)。公共健康問題由此也較為嚴(yán)重。

        首爾規(guī)劃設(shè)定五個(gè)生活圈，城中圈“強(qiáng)化歷史文化特色和國際競(jìng)爭(zhēng)力”；東北圈“強(qiáng)化自足，創(chuàng)造就業(yè)”；西北圈“創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)”，系統(tǒng)進(jìn)行居住區(qū)管理；西南圈“培育新興產(chǎn)業(yè)”，發(fā)展為舒適生活區(qū)；東南圈，強(qiáng)化商務(wù)商業(yè)功能。圖來自上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院。

        首爾規(guī)劃提的是“幸福城市”，它注重滿足市民的心理需求，為此，在問題確定過程中，進(jìn)行了大規(guī)模的公眾調(diào)查和訪談，鼓勵(lì)市民參與和提建議。政府從公共政策、空間措施、行動(dòng)計(jì)劃三個(gè)角度，進(jìn)行對(duì)策研究，建立評(píng)估指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

        香港

        2007年10月香港規(guī)劃署發(fā)布《香港2030：規(guī)劃遠(yuǎn)景與策略》。該規(guī)劃屬于全港發(fā)展戰(zhàn)略，它關(guān)注的城市安全問題，可歸納為：空氣污染、維多利亞港及其他水域水質(zhì)問題，傳染性疾病和公共健康。

        該規(guī)劃主要通過公共政策的公布和引導(dǎo)以及空間規(guī)劃調(diào)整進(jìn)行，并落實(shí)到行動(dòng)上。比如，為防止傳染性疾病，香港主張新區(qū)采取中低密度開發(fā)，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)城市設(shè)計(jì)，促進(jìn)空氣流通。

        （作者系同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、博導(dǎo)，本文由蔣曉娟依據(jù)作者3月30日在同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院講座上的發(fā)言整理，內(nèi)容經(jīng)作者審訂）