國務院近日公布四大自貿區建設方案，對在更大程度上發揮自貿區先行先試效應，加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化等方面，具有重要意義。 許海峰 澎湃資料        

        建設自由貿易試驗區，是黨中央、國務院在新形勢下推進改革開放的重大舉措。最近，國務院出臺了廣東、天津、福建自貿試驗區總體方案和進一步深化上海自貿試驗區改革開放方案，這對在更大程度上發揮自貿試驗區先行先試效應，加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化、形成深化改革新動力、擴大開放新優勢，具有重要意義。結合四個方案特別是《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放總體方案》，對這次方案出臺的戰略意義、主要特點和重大突破進行解讀。

        一、國務院關于進一步深化上海自貿試驗區改革開放方案的主要特點

        在上海自貿試驗區運行一年多以后，這次國務院又發布了《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，在深化推進的基礎上提出了一攬子制度創新舉措，標志著上海自貿試驗區建設進入了一個新的階段，對于在更廣領域和更大空間積極探索以制度創新推動全面深化改革的新路徑，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿易規則體系，使自貿試驗區成為我國進一步融入經濟全球化的重要載體，推動“一帶一路”建設和長江經濟帶發展，充分發揮示范引領、服務全國的積極作用，具有重要意義。歸納起來，新出臺的《方案》有四大特點：

        一是進一步突出以制度創新為核心，加快釋放改革紅利。自貿試驗區建設的核心是制度創新，不是“政策洼地”。經過一年多來的積極推進，不少制度創新的效應已逐步顯現，投資管理制度進一步優化，貿易便利化程度持續提升，金融服務功能不斷增強，事中事后監管有力強化。這次出臺的《方案》，繼續堅持以制度創新為核心，圍繞形成與國際投資貿易通行規則相銜接的制度框架，在政府職能轉變、投資管理、貿易監管、金融創新、法制和政策保障等方面，形成了一系列深化細化的制度創新舉措，如完善負面清單管理模式、健全社會力量參與市場監督制度、完善企業準入“單一窗口”制度、深化科技創新體制機制改革等。這些制度創新舉措的實施，將對更好地激發市場和社會活力，形成深化改革新動力、擴大開放新優勢產生重要影響。

        二是進一步突出以政府職能轉變為重點，充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用。推進自貿試驗區制度創新，關鍵是處理好政府與市場的關系，加快政府職能轉變。上海自貿試驗區運行一年來，勇于自我加壓，在推動政府職能轉變方面積極探索、自我革命。這次出臺的《方案》，強調要進一步轉變以行政審批為主的行政管理方式，制定發布政府權力清單和責任清單，有利于提高制度的可靠性、一致性和可預期性，進一步厘清政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。同時，加快推進跨部門信息共享、綜合辦理和協同管理，鼓勵社會力量參與，推動政府管理由注重事前審批轉為注重事中事后監管，有利于激發市場活力，提高行政效能，形成大眾創業、萬眾創新的良好局面。

        三是進一步突出以可復制可推廣為目標，形成更多具有示范帶動效應的制度創新成果。從某種意義上講，衡量自貿試驗區建設是否成功，就是要看能否形成更多服務于國家戰略、在全國可復制可推廣的制度創新成果。經過國家有關部門的大力推進，自貿試驗區已有一大批制度經驗在全國復制推廣，取得了良好的效果。這次出臺的《方案》，進一步強調做好可復制可推廣經驗總結推廣，對標國際投資貿易通行規則，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿易規則體系，更好地發揮示范引領、服務全國的積極作用。上海自貿試驗區可復制改革試點經驗，原則上除涉及法律修訂、上海國際金融中心建設事項外，能在其他地區推廣的要盡快推廣，能在全國范圍內推廣的要推廣到全國。上海自貿試驗區要進一步深挖改革潛力，拓寬改革領域，繼續成為國家改革開放新理念的發源地和輸出地，充分發揮制度創新的輻射效應。

        四是進一步突出以風險可控為底線，構建科學有效的風險防控體系。開放應建立在防范風險的基礎上，寬進必須嚴管。建設自貿試驗區，要牢牢堅持底線思維，防控擴大開放后可能發生的系統性風險。《方案》在擴大開放的同時，把強化風險防控放在突出重要的位置。比如，在外商投資和外匯管理方面，提出健全地方參與國家安全審查和反壟斷的長效機制，試點建立境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理政策框架；在產業方面，提出推動產業預警制度創新，試點建立與開放市場環境相匹配的產業預警體系；在事中事后監管方面，強調完善企業年度報告公示和異常名錄制度，鼓勵社會力量參與市場監督，加快形成行政監督、行業自律、社會監督、公眾參與的綜合監督體系。通過這些制度創新，有利于增強自貿試驗區防范風險的能力，為進一步擴大開放奠定堅實基礎。

        二、全面推進自貿試驗區國家試驗，在更高層次、更廣領域實現改革開放新突破

        這次出臺的《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，將上海自貿試驗區的實施范圍擴大到120.72平方公里，除涵蓋原來28.78平方公里的海關特殊監管區域外，還新增了陸家嘴金融片區、金橋開發片區和張江高科技片區。上海自貿試驗區“擴區”，有利于進一步擴大制度創新的范圍、廣度和深度，充分發揮空間聯動、制度創新和政策疊加綜合優勢，為在更大范圍、更高層次、更廣領域推進改革開放積累新經驗、探索新路徑。在此基礎上，《方案》對深化上海自貿試驗區改革開放的任務進行了系統安排，創新點、亮點很多。概括起來，有以下六個方面的重大突破。

        第一，在加快推進政府職能轉變上實現新突破。黨的十八屆三中全會《決定》強調，要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這次出臺的《方案》，把加快政府職能轉變放在非常突出的位置，提出了系統的改革任務，如完善負面清單管理模式、加強社會信用體系應用、健全社會力量參與市場監管制度等，在上一輪改革舉措的基礎上又有了進一步深化和加強。突出體現在：

        一是完善負面清單管理模式。《方案》強調，推動負面清單制度成為市場準入管理的主要方式，制定發布政府權力清單和責任清單，進一步厘清政府和市場的關系。強化事中事后監管，加快形成行政監管、行業自律、社會監督、公眾參與的綜合監管體系。

        二是健全社會力量參與市場監督制度。《方案》提出，通過扶持引導、購買服務、制定標準等制度安排，支持行業協會和專業服務機構參與市場監督。

        三是推動權益保護制度創新。《方案》要求，進一步對接國際商事爭議解決規則，優化自貿試驗區仲裁規則，提高商事糾紛仲裁國際化程度。探索建立全國性的自貿試驗區仲裁法律服務聯盟和亞太仲裁機構交流合作機制，加快打造面向全球的亞太仲裁中心。四是健全國家安全審查和反壟斷審查協助工作機制。《方案》提出，建立地方參與國家安全審查和反壟斷審查的長效機制，進一步發揮自貿試驗區在國家安全審查和反壟斷審查工作中的建議申報、調查配合、信息共享等方面的協助作用。

        第二，在深化與擴大開放相適應的投資管理制度創新上實現新突破。加快推進與國際通行規則相接軌的投資管理制度，是自貿試驗區制度創新的一項十分重要的任務。這次出臺的《方案》，在總結深化上一輪改革的基礎上，對進一步推進投資管理制度創新作出了系統安排。

        一是進一步擴大服務業與制造業開放。《方案》明確指出，要探索實施自貿試驗區外商投資負面清單制度，減少和取消對外商投資準入限制，提高開放度和透明度。這次全國發布的統一的2015版自貿試驗區負面清單，在2014版上海自貿試驗區139項特別管理措施的基礎上，進一步縮短到122項特別管理措施，進一步擴大了服務業和制造業等領域開放。

        二是推進外商投資和境外投資管理制度改革。《方案》進一步明確，要推進外商投資和境外投資管理制度改革，對負面清單之外領域，按照內外資一致原則，實行外商投資項目備案制（國務院規定對國內投資項目保留核準的除外）。對境外投資項目和境外投資開辦企業實行以備案制為主的管理方式。支持企業開展國際商業貸款等各類境外融資活動。

        三是深化商事登記制度改革。《方案》要求，探索企業登記住所、企業名稱、經營范圍登記等改革，開展集中登記試點。探索許可證清單管理模式。簡化和完善企業注銷流程，試行對個體工商戶、未開業企業、無債權債務企業實行簡易注銷程序。

        四是完善企業準入“單一窗口”制度。《方案》提出，加快企業準入“單一窗口”從企業設立向企業工商變更、統計登記、報關報檢單位備案登記等環節拓展，逐步擴大“單一窗口”受理事項范圍。探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“多證聯辦”或“三證合一”登記制度。

        第三，在推進與國際通行規則接軌的貿易監管制度創新上實現新突破。經過一年多的加快推進，上海自貿試驗區在促進貿易便利化上取得了重要進展。這次出臺的《方案》，在構建與國際通行規則接軌的貿易監管制度創新上，進一步加大了力度。

        一是深化海關特殊監管區域監管制度創新。《方案》提出，推進海關特殊監管區域整合優化，完善功能。加快形成貿易便利化創新舉措的制度規范，覆蓋到所有符合條件的企業。加強口岸監管部門聯動，規范并公布通關作業時限。鼓勵企業參與“自主報稅、自助通關、自動審放、重點稽核”等監管制度創新試點。

        二是深化國際貿易“單一窗口”制度創新。《方案》要求，完善國際貿易“單一窗口”的貨物進出口和運輸工具進出境的應用功能，進一步優化口岸監管執法流程和通關流程，實現貿易許可、支付結算、資質登記等平臺功能，將涉及貿易監管的部門逐步納入“單一窗口”管理平臺。探索長三角區域國際貿易“單一窗口”建設，推動長江經濟帶通關一體化。

        三是統籌研究推進貨物狀態分類監管制度創新。《方案》指出，要按照管得住、成本和風險可控原則，規范政策，創新監管模式，在自貿試驗區內的海關特殊監管區域統籌研究推進貨物狀態分類監管試點。此外，《方案》在推動貿易轉型升級，完善航運發展制度和運行方式等方面，也提出了許多具有特色和亮點的改革舉措。

        第四，在加強自貿試驗區與“四個中心”建設的聯動上實現新突破。自貿試驗區與上海“四個中心”建設密不可分，要充分發揮自貿試驗區的制度創新功能，為“四個中心”建設提供有力支撐。這次出臺的《方案》，在加強上海自貿試驗區與“四個中心”建設的聯動上，形成了不少亮點和關鍵舉措。

        在國際金融中心建設方面，上海自貿試驗區圍繞服務實體經濟發展，在風險可控前提下，探索建立以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度，在自由貿易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等方面取得積極進展。下一步，將拓展自由貿易賬戶功能，完善便利化的跨境投融資環境，創新面向國際的人民幣金融產品，有序推進資本項目可兌換，推動面向國際的金融市場建設。

        在國際航運中心建設方面，提出加快國際船舶登記制度創新，擴大國際中轉集拼業務，優化沿海捎帶業務監管模式，深化多港區聯動機制，推進外高橋港、洋山深水港、浦東空港國際樞紐港聯動發展，建設具有較強服務功能和輻射能力的上海國際航運中心，不斷提高全球航運資源配置能力和國際競爭力。

        在國際貿易中心建設方面，提出加快推動貿易轉型升級，積極推進亞太示范電子口岸網絡建設，加快推進大宗商品現貨市場和資源配置平臺建設，深化貿易平臺功能，大力發展知識產權專業服務業，推動生物醫藥、軟件信息等新興服務貿易和技術貿易發展。

        第五，在加強自貿試驗區與全球影響力科技創新中心建設的聯動上實現新突破。建設具有全球影響力的科技創新中心，是習近平總書記對上海未來發展提出的新定位、新要求。這次新出臺的《方案》，在充分發揮自貿試驗區先行先試效應、加強自貿試驗區與科技創新中心聯動發展上提出了許多重大舉措，具有很強的針對性，有利于將制度創新與科技創新主體的需求緊密結合，實現開放經濟與創新經濟的有效融合。比如，《方案》提出，要充分發揮自貿試驗區和國家自主創新示范區政策疊加優勢，全面推進知識產權、科研院所、高等教育、人才流動、國際合作等領域體制機制改革，建立積極靈活的創新人才發展制度，健全企業主體創新投入制度，建立健全財政資金支持形成的知識產權處置和收益機制，構建市場導向的科技成果轉移轉化制度，完善符合創新規律的政府管理制度，推動形成創新要素自由流動的開放合作新局面，在投貸聯動金融服務模式創新、技術類無形資產入股、發展新型產業技術研發組織等方面加大探索力度，加快建設具有全球影響力的科技創新中心。

        第六，在加強自貿試驗區法制和政策保障上實現新突破。自貿試驗區建設必須堅持法治思維，在法治軌道上推進改革創新。為進一步深化自貿試驗區改革開放，全國人大常委會已授權國務院在上海自貿試驗區擴展區域暫時調整4部法律規定的有關行政審批。擴展區域需要暫時調整實施有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章的部分規定的，按規定程序辦理。鼓勵加強地方立法，對試點成熟的改革事項，適時將相關規范性文件上升為地方性法規和規章。建立自貿試驗區綜合法律服務窗口等司法保障和服務體系。《方案》的另一個特點是，支持鼓勵在某些領域參照國際慣例，積極探索政策創新。比如，提出探索適應企業國際化發展需要的創新人才服務體系和國際人才流動通行制度，研究完善促進投資和貿易的稅收政策。通過這些法制和政策雙重保障，將為充分發揮自貿試驗區先行先試作用，大膽闖、大膽試、自主改，提供強有力的保障。        

        （作者系上海市人民政府發展研究中心主任、黨組書記，研究員、博士生導師。）