北京陽光消費大數(shù)據(jù)研究院聯(lián)合消費者網(wǎng)發(fā)布的《2020年教育培訓(xùn)消費輿情數(shù)據(jù)分析》顯示， 2020年有關(guān)教育培訓(xùn)消費的負(fù)面輿情信息270多萬條，占各行業(yè)負(fù)面輿情的70.49%。其中，關(guān)門跑路問題占52.67%，資金斷裂問題占24.97%，合同糾紛問題占11.99%，其他問題占10.36%，前兩者合計占到總輿情的近八成。究其原因，這與校外培訓(xùn)采取不規(guī)范的預(yù)收費經(jīng)營模式密切相關(guān)。這一經(jīng)營模式存在極大風(fēng)險且監(jiān)管難度較大，由此導(dǎo)致的超期收費、卷款跑路等現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益，惡化了教育生態(tài)，影響了社會和諧，迫切需要通過完善校外培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)費賬戶第三方資金監(jiān)管加以解決。

一、部分省市已在第三方資金監(jiān)管方面進(jìn)行了積極探索

2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》（簡稱《意見》），要求各地教育行政部門加強與金融部門合作，探索通過建立學(xué)雜費專用賬戶、嚴(yán)控賬戶最低余額和大額資金流動等措施加強對校外培訓(xùn)機構(gòu)資金的監(jiān)管。截至2020年底，全國多地已出臺相關(guān)政策對校外培訓(xùn)機構(gòu)的預(yù)付費實施監(jiān)管，大體模式如下：

一是省級政府統(tǒng)籌實施各行業(yè)預(yù)付費資金查詢和動態(tài)監(jiān)管。上海市政府出臺《單用途預(yù)付消費卡管理規(guī)定》，同時建立單用途卡協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺，平臺由市商務(wù)部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)和運行維護，該平臺與共同信用信息服務(wù)平臺、市事中事后綜合監(jiān)管平臺、相關(guān)投訴舉報平臺等信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，商務(wù)和教育領(lǐng)域單用途卡經(jīng)營活動違法行為的行政處罰，由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)實施。

二是地級市、區(qū)（縣）級教育行政等相關(guān)部門，聯(lián)合實施教育培訓(xùn)機構(gòu)資金監(jiān)管。浙江省杭州市教育局等6部門發(fā)布通知，培訓(xùn)機構(gòu)與銀行簽訂委托監(jiān)管協(xié)議，銀行按照協(xié)議約定向教育主管部門推送學(xué)費專用賬戶信息；四川省攀枝花市、山西省運城市等全國30個省、75個地市、300余家教育行政部門和工商銀行推出“教培云”資金監(jiān)管平臺；長沙市望城區(qū)教育局對105家培訓(xùn)學(xué)校開通監(jiān)管賬戶，收取的學(xué)費全部先匯入監(jiān)管賬戶，然后由平臺分期撥付到結(jié)算賬戶，結(jié)算賬戶設(shè)置資金異動預(yù)警機制，辦學(xué)過程中留存“最低余額”。

三是由民間社團組織采取行業(yè)自律方式實施“互聯(lián)網(wǎng)+銀行”模式監(jiān)管預(yù)付費。廣東省深圳市消委會聯(lián)合市教育培訓(xùn)行業(yè)協(xié)會為教培行業(yè)預(yù)付式消費加保險，引入“課誠寶”和中國銀行作為合作方，消費者在“課誠寶”上購買課程可以申請預(yù)付款監(jiān)管服務(wù)，申請成功后，消費者支付的預(yù)付款就到了中國銀行監(jiān)管的賬戶里，當(dāng)消費者確認(rèn)上課，該課程的費用才會被劃轉(zhuǎn)到機構(gòu)賬戶。

四是完全由互聯(lián)網(wǎng)金融實施預(yù)付費資金托管。支付寶與“校寶在線”聯(lián)合研發(fā)了一款針對教育培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)費監(jiān)管的“學(xué)費碼”。消費者通過“學(xué)費碼”將學(xué)費存儲在支付寶中，學(xué)生將會按照教學(xué)進(jìn)度分次支付給教培機構(gòu)。 

二、校外培訓(xùn)機構(gòu)第三方資金監(jiān)管仍面臨一些突出問題

實施第三方資金監(jiān)管，是新時期校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的重要手段，但在實踐中也面臨著一些突出問題。

（一）專用賬戶未做到實時精準(zhǔn)監(jiān)管

重慶市早在2014年就出臺政策專門規(guī)定，非學(xué)歷教育培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)費采用專用存款賬戶監(jiān)管制度，并隨機抽查其大額資金流向。調(diào)查顯示，全市校外培訓(xùn)機構(gòu)專用賬戶覆蓋率已達(dá)90%以上，對防范機構(gòu)資金風(fēng)險發(fā)揮了重要作用。但隨著時代發(fā)展，專用賬戶信息溝通不暢、大額資金流動監(jiān)管不及時、學(xué)費是否足額繳存不清等問題還比較明顯，機構(gòu)資金鏈斷裂、舉辦者收費跑路無法提前預(yù)知，監(jiān)管風(fēng)險增大。目前，大多數(shù)省份正對校外培訓(xùn)機構(gòu)實施培訓(xùn)費專用存款賬戶監(jiān)管制度改革，學(xué)費全額存入專用賬戶，舉辦方、主管部門、銀行三方共同監(jiān)管，但無可避免部分培訓(xùn)機構(gòu)暗地里仍會有一些對策。比如，將培訓(xùn)費打入私人賬戶，或提高單節(jié)課時費用、贈送部分課時，一次性分期簽訂多份合同等方式隱性超期收費、私自收費。而沒有簽訂消費培訓(xùn)合同或者索要發(fā)票憑證，是經(jīng)營者和消費者在退費過程中最大的矛盾和問題。

（二）最低余額保障金制度抗風(fēng)險能力不足

在專用賬戶基礎(chǔ)上，雖然有的地區(qū)同時建立了最低余額保障金制度，要求專用賬戶中的培訓(xùn)費存款最低余額，應(yīng)能保證該培訓(xùn)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)6個月，該制度與專用賬戶實現(xiàn)了同步推進(jìn)。但是，最低余額大多依據(jù)初期設(shè)置規(guī)模核定，隨著機構(gòu)培訓(xùn)規(guī)模擴大、布點增多，最低余額保障金未隨之增長，致使抗風(fēng)險能力減弱。以某培訓(xùn)機構(gòu)為例，審批時按初期規(guī)模維持6個月運轉(zhuǎn)核定的最低余額是100萬元，但按現(xiàn)在每個月運營成本500萬元計算，要維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)6個月就需要繳納3000萬元保障金，有的大型連鎖、集團化經(jīng)營的培訓(xùn)機構(gòu)甚至需要繳納上億元的保障金。如此一來，校外培訓(xùn)機構(gòu)如果經(jīng)營不善跑路，賬戶里的最低余額保障金也是杯水車薪，根本解決不了實際問題。

（三）非法機構(gòu)影響第三方資金監(jiān)管政策落地

全國各地普遍合法機構(gòu)數(shù)量少于非法機構(gòu)數(shù)量。合法機構(gòu)辦學(xué)行為總體相對規(guī)范，第三方資金監(jiān)管如果只在合法機構(gòu)推行，勢必造成非法機構(gòu)野蠻生長，劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，最終影響資金監(jiān)管政策落地。非法機構(gòu)治理難主要原因有：一是部門之間協(xié)同執(zhí)法沒有形成合力。二是教育部門缺乏行之有效的行政處罰政策依據(jù)。三是參與教育部門行政執(zhí)法的專業(yè)人員缺乏，且執(zhí)法經(jīng)驗不足，教育部門經(jīng)過專業(yè)考試認(rèn)證的執(zhí)法人員較少，且沒有經(jīng)過系統(tǒng)法律法規(guī)和執(zhí)法程序培訓(xùn)，執(zhí)法過程的合法性難以保障。而非法機構(gòu)一旦倒閉或?qū)ζ淙【啠瑢W(xué)員及家長退費無門，仍然要求主管部門出面協(xié)調(diào)承擔(dān)責(zé)任。

（四）各地第三方資金監(jiān)管推進(jìn)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

現(xiàn)階段各地對校外培訓(xùn)機構(gòu)資金監(jiān)管的推動力度和方式各異。推進(jìn)主體方面，極少省市由省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)，多數(shù)由地級市、區(qū)縣教育行政部門牽頭推進(jìn)，極少數(shù)完全由民間社團或互聯(lián)網(wǎng)金融自主推進(jìn)，因此有政府強制性要求所有合法機構(gòu)納入資金監(jiān)管的，有采取機構(gòu)自愿加入方式，也有采取新機構(gòu)試點、老機構(gòu)自愿相結(jié)合的。合作銀行方面，少數(shù)省市由教育部門指定學(xué)費監(jiān)管唯一合作銀行；多數(shù)省市允許校外培訓(xùn)機構(gòu)自主選擇銀行；部分省市由主管部門篩選認(rèn)證一批合作銀行，再由機構(gòu)自主選擇一家委托監(jiān)管。學(xué)費劃撥方式方面，部分省市采取消費者上課確認(rèn)后“一課次一消”模式；部分省市采取一周、一月或三個月分期撥付方式。學(xué)費監(jiān)管專用賬戶設(shè)置方面，部分省市將學(xué)費專用監(jiān)管賬戶、結(jié)算賬戶和最低余額賬戶合并統(tǒng)一管理；部分省市分別設(shè)置監(jiān)管賬戶和最低余額賬戶。深化第三方資金監(jiān)管，影響了校外培訓(xùn)機構(gòu)使用資金的靈活性，機構(gòu)自身意愿本就較低，如果同一省級行政區(qū)域內(nèi)資金監(jiān)管方式缺乏統(tǒng)籌，實施起來機構(gòu)方阻力較大，尤其是一些跨區(qū)縣的大型機構(gòu)在系統(tǒng)、財務(wù)、資金等方面難以適應(yīng)多條線、多模式、多賬戶的調(diào)整及管理。 

三、政策建議

（一）完善專用賬戶監(jiān)管體系

校外培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)在政府認(rèn)可的銀行開設(shè)專用賬戶，在同一區(qū)、縣（自治縣）范圍內(nèi)，培訓(xùn)機構(gòu)只能選擇一家開戶銀行開設(shè)一個培訓(xùn)費專用賬戶。省級教育部門可向?qū)I(yè)機構(gòu)購買資金監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺服務(wù)，建議借鑒最早推出“企業(yè)碼”的浙江省，從結(jié)構(gòu)功能、模式效能與體系機制三方面開展探索創(chuàng)新研發(fā)“學(xué)費碼”。“學(xué)費碼”設(shè)計需明確政府、銀行、機構(gòu)、消費者各自權(quán)限、信息推送內(nèi)容、數(shù)據(jù)安全保障等內(nèi)容。消費者可通過“學(xué)費碼”了解各機構(gòu)的收費退費規(guī)定、基本資質(zhì)和年檢信息等情況，并可直接進(jìn)行學(xué)費掃碼支付、合同簽訂、課時核銷、退費處理。監(jiān)管部門可通過“學(xué)費碼”了解培訓(xùn)機構(gòu)的資金安全程度，一旦大額資金流動和最低余額指標(biāo)出現(xiàn)異常，“學(xué)費碼”就可以直接預(yù)警顯示。各地主管部門在市場監(jiān)管部門指導(dǎo)下，將教育部發(fā)布的《中小學(xué)生校外培訓(xùn)服務(wù)合同（示范文本）》結(jié)合實際情況修改完善后，與第三方資金監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)、相得益彰，化解退費難、維權(quán)難問題，保護消費者合法權(quán)益。

（二）優(yōu)化最低余額保障來源、標(biāo)準(zhǔn)和用途

《民辦教育促進(jìn)法實施條例（修訂草案）（送審稿）》明確規(guī)定民辦學(xué)校在每個會計年度結(jié)束時，應(yīng)按不低于年度凈資產(chǎn)增加額或者凈收益25%的比例提取發(fā)展基金。考慮到校外培訓(xùn)機構(gòu)基本建設(shè)和維修工程較少，流動資金需求大，可將發(fā)展基金進(jìn)一步擴大使用范疇，在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上充分考慮舉辦者實際困難。比如，可將發(fā)展基金用于最低余額保障、教師福利保障等方面促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。最低余額保障額度則可參照上海市教委等9部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于臨時調(diào)整民辦培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)習(xí)保障資金繳存比例的通知》的規(guī)定：“設(shè)立不足１年的機構(gòu)，學(xué)習(xí)保障資金的繳存比例可以調(diào)整至不少于該機構(gòu)注冊資金或開辦資金的2%；設(shè)立已滿１年的機構(gòu)，學(xué)習(xí)保障資金的繳存比例可以調(diào)整至不少于該機構(gòu)上一年度學(xué)雜費收入總額的2%。學(xué)習(xí)保障資金的具體最低數(shù)額不作限制。” 當(dāng)培訓(xùn)機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營困難時，可向主管部門申請使用“最低余額專用賬戶”內(nèi)的保障金用于支付教職員工薪酬、培訓(xùn)場地租用經(jīng)費等。

（三）高度重視非法校外培訓(xùn)機構(gòu)治理

建議國家在政策上明確將教育部門許可的范圍限定在面向中小學(xué)生的文化課程類教育培訓(xùn)，統(tǒng)籌梳理各類培訓(xùn)機構(gòu)的服務(wù)類型及審批部門，厘清各部門監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行“誰審批誰監(jiān)管”，杜絕管理盲區(qū)。盡快修改完善《教育行政處罰暫行實施辦法》，對警告、罰款、停業(yè)整頓、取締關(guān)門等行政處罰給予具體操作性指導(dǎo)，出臺《校外培訓(xùn)機構(gòu)黑白名單管理辦法》，為查處非法校外培訓(xùn)機構(gòu)提供政策依據(jù)。各地政府牽頭搭建校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管信息交流平臺，相關(guān)部門每個月按時互通非法機構(gòu)查處信息，教育行政部門負(fù)責(zé)將牽頭查處的非法培訓(xùn)機構(gòu)信息和處罰意見上傳系統(tǒng)，實行歸口管理，統(tǒng)一由市場監(jiān)管部門牽頭開展綜合執(zhí)法。各級政府官方宣傳平臺劃出專門板塊公示校外培訓(xùn)機構(gòu)相關(guān)信息，讓非法機構(gòu)無處藏身。例如，公示黑白名單，白名單公示內(nèi)容包括機構(gòu)名稱、審批機關(guān)和所有校區(qū)辦學(xué)地址；“學(xué)費碼”使用等第三方資金監(jiān)管的官方信息等。省級教育部門滾動開展民辦教育管理人員政策培訓(xùn)，組織專家團隊定期、不定期下區(qū)縣進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法指導(dǎo)，全面提升系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法能力。

（四）充分發(fā)揮民辦教育聯(lián)席會議制度作用

建議各級政府充分發(fā)揮民辦教育聯(lián)席會議制度作用，加大對校外培訓(xùn)機構(gòu)第三方資金監(jiān)管的推進(jìn)力度和統(tǒng)籌力度。提高政策統(tǒng)籌層次，省級民辦教育聯(lián)席會議要統(tǒng)一決定制定資金監(jiān)管政策、建立資金監(jiān)管平臺等重大事項。如果各區(qū)縣都按不同方式來進(jìn)行資金監(jiān)管，不僅監(jiān)管部門難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和協(xié)同辦理，而且機構(gòu)可能因各地政策尺度不一產(chǎn)生新的違規(guī)轉(zhuǎn)移支付行為。政策制定要考慮大機構(gòu)和小機構(gòu)面臨的情況不同，只要能達(dá)到“預(yù)收費監(jiān)管”目的，形式和機制可以靈活一些，讓機構(gòu)根據(jù)資金的實際情況選擇資金監(jiān)管模式。第三方資金監(jiān)管平臺建設(shè)如果完全由政府部門負(fù)責(zé)，人力成本和財政支出較大，會加大政府負(fù)擔(dān)，也不利于培訓(xùn)市場的自動調(diào)節(jié)；僅靠銀行建設(shè)又不能確保培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)據(jù)的真實性和安全性；僅靠互聯(lián)網(wǎng)金融平臺，可能存在平臺本身抗風(fēng)險能力不足、挪用學(xué)費投資、虛擬平臺違約、信息泄露等風(fēng)險。建議省級政府向?qū)I(yè)機構(gòu)購買資金監(jiān)管平臺服務(wù)，銀行只行使資金留存和支付職能。如果政府部門指定一家銀行負(fù)責(zé)學(xué)費監(jiān)管服務(wù)，容易形成壟斷，破壞政府公信力。建議屬地民辦教育聯(lián)席會加強對合作銀行的資格審查。

（五）強化校外培訓(xùn)機構(gòu)的內(nèi)部控制和行業(yè)自律

校外培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范發(fā)展，除了要加強政府監(jiān)管，也要強化機構(gòu)的內(nèi)部控制和行業(yè)自律。校外培訓(xùn)機構(gòu)集團化、跨省跨區(qū)化、線上線下一體化是目前的發(fā)展趨勢，但機構(gòu)內(nèi)部管理廣泛存在財務(wù)信息不透明、機構(gòu)資金與其他經(jīng)營主體資金往來不規(guī)范，教育發(fā)展投入不足、非營利性與營利性管理模式雷同等問題，大大增加其辦學(xué)風(fēng)險，影響機構(gòu)運行效率。主管部門要督促校外培訓(xùn)機構(gòu)制定資金風(fēng)險管理和內(nèi)部控制辦法，從各個環(huán)節(jié)對風(fēng)險進(jìn)行識別、衡量、評估、監(jiān)測和應(yīng)對，有效防范和控制風(fēng)險；也要鼓勵民辦教育協(xié)會等行業(yè)組織和專業(yè)機構(gòu)引導(dǎo)校外培訓(xùn)機構(gòu)加強行業(yè)自律、堅持公益性辦學(xué)。例如，健全行業(yè)自律規(guī)范，加強行業(yè)誠信體系建設(shè)，協(xié)調(diào)解決服務(wù)糾紛，公布行業(yè)白名單，參與非法機構(gòu)治理，等等。

（作者佘宇系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員，闕明坤系浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后、蘇州大學(xué)東吳智庫研究員，高俊華系重慶市教育科學(xué)研究院研究人員）