【編者按】

        本篇接續此前文章。可在“繼續閱讀”中查看（上）。本文內容整理自講座，未經作者審訂，若要深入探究下去，可查閱作者新書《Planning for Growth：Urban and Regional Planning in China》。

        規劃在市場壓力下發生了變革。規劃是改造的符號，出現了所謂“概念規劃”和“空間規劃”。從土地總體利用到城市綜合發展戰略，規劃所做的，是把你劃定的邊界虛化，體現戰略意圖，而不要成為法定邊界。實際上，這跟英國的空間規劃興起，完全一脈相承。英國的空間規劃，就是因為英國土地規劃太嚴格，在新自由主義（new liberalism）思潮之下，引進了這種規劃理念——希望劃幾個軸線、劃幾個發展的方向就可以，其余留給市場做，不要對市場進行過多約束。這樣的空間規劃，可以拋開法定的規劃體系，提供不同路徑。

        當然，其實現的依據會成為問題。一種辦法是，嫁接在法定規劃上，讓戰略規劃導向總體規劃的前期，或者以城市體系規劃進入審批程序，深入到法定規劃中間去，等等。

        規劃往往邀請多家單位來做，所以從規劃的地界而言，也比以前更開放，超越了本地的規劃。規劃的功能也發生了很大變化。從資源配置，轉變為城市營銷，要吸引投資，服務于產業落地。規劃的市場很專，服務也是專業化，沒有經過專業訓練的人，很難在規劃市場上生存。規劃服務要及時高效，要有一套模版。同時，規劃的體制也發生了變化，要發包要競標，發包當中也存在責任問題。這樣的規則，我覺得，導致規劃的高級化，也就是說，如果你請了這么好的規劃公司來做，出了問題，也不是你的責任。

        同時，規劃具有高度時效，它往往是一把手的任務，要立刻實施。規劃制作高度市場化，但規劃單位往往還要在接受規劃任務以后，迅速打聽這個規劃到底意圖如何，為什么要做這樣的規劃。

        規劃從一個純技術活動，演變為一個“規劃事件”。規劃的組織，也變得復雜，有時需要專業的規劃公司。因為規劃局并沒有能力組織多方專家和多方競標，規劃公司往往起到很大作用。規劃的過程中很復雜，其參與主體及流程包括：甲方的業主（政府）、規劃局、規劃的官方組織機構（編研中心）、非本地的組織機構（學會、協會、基金會、境外“規劃師聯合會”）、參與規劃的一級規劃單位、專業服務（外包專題、模型制作）以及規劃事件和活動的外包服務（公眾參與、調研、宣傳制作）。

        有時規劃局很有意思，他不把自己認為是政府，他說在他之外有一個政府，往往是甲方（業主）——也就是土地所有者；規劃組織中有官方學者，學會、協會、基金會、“規劃師聯合會”（境外），都參與到規劃中間去；規劃的制作單位也具有高度的市場導向和競標能力；規劃局希望吸引眼球，增強公眾參與，甚至找專門搞公眾參與的公司，但這個公眾參與，跟所謂利益相關者的公眾參與，實際上有一定差別。

        規劃也形成了一個產業鏈，比如同濟附近形成了一個打印、復印、制作模型等等的集群，因為規劃是專業化，相關的規模經營也要具備專業性。

國家與區域規劃

        是不是規劃就純粹地方化和市場化了呢？實際上也不是，往國家層面，區域規劃依然存在，其中一個重要原因，是它尺度的上升。

        市場帶來的空間協調是存在的。撒切爾夫人上臺后，推進市場化，想把規劃砍掉，但規劃竟然死不了，原因是市場需要規劃。因為，房地產開發商都需要規劃的穩定性，建設一個高檔樓宇，不希望哪天對面出現一個垃圾場。市場需要規劃提供穩定的秩序。

        而在國家層面和區域層面上的規劃，實際是應對高度地方化導致的社會問題與環境問題的手段，比如城市的高度擴張、土地的占用，等等。在這個基礎上，依然存在全國城鎮體系協調規劃和各個區域層面的規劃，比如珠三角城鎮群協調發展規劃、長三角區域規劃，以及各層級的主體功能區規劃。但我們當時這個城市規劃體制下面，實際上是沒有對整體體系進行控制的，同時也有住建部和發改委部門之間的競爭，所以這個規劃也難以實施。

        這里也有一個新的貢獻，就是所謂主體功能區規劃，由發改委系統制定。本來的意思是，不要全國都搞大規模開發，對生態脆弱地區應該有一些保護，因地制宜，以縣為單位，弄一些適宜性的評價指標，測量下哪些地方適宜開發，哪些地方不適宜，這是典型的土地評價思路。在這個基礎上做分類，有的地方可以強化開發，有的地方優化開發，有的地方禁止開發，等等。這個想法很好。而且，規劃以縣域為單位，是完整的行政單位，跟地方發展取向一致。比如，如果這個地方處于禁止開發區域，那么政府的評價就不要強調開發量了，可以用保護實施的有效性進行評價，等等。但實際上，還是非常困難，雖然發改委具有立項和分配投資指標的權力。

        這種城鎮體系規劃，缺乏真正的協調能力。區域性的城鎮體系規劃，缺乏明確的行政主體，更多的是部門性規劃，對行政區域內部的資源分配，缺乏統籌配置的能力。而全國性的城鎮體系規劃，是研究多于規劃，也有“三規分割”的局限性，與歐盟的空間規劃不同，與政策的聯系還沒有真正建立。發改委的主體功能區規劃，雖然和發展的行政主體相結合，但最小的主體單位一旦列為某種區的時候，對它發展的潛力限制還是很大的。各類發展重點和試點地區，和特殊政策、投資分配相掛鉤，某種意義上說，是在特殊時期下，政府主導的市場經濟的體現。

        跨區域發展，仍然缺乏協調機制。缺乏跨區域的行政主體，真正以市場為基礎的區域機制并沒有確立。即使各個地方都有聯合的意愿，爭取加強區域競爭力，但區域層面自發的聯合機制并未真正形成。解決途徑不能單單依靠制定空間規劃，還是要建立區域治理機制——是行政淡化的結果，而不是行政強化的結果，是“市場”+“利益相關者”共同協商的結果。現在雖然也有市場等機制，但真正使地方聯合一體，為將來的區域競爭而努力，這種機制還沒有真正形成，還有很長的路要走。

        區域的發展，大家都認為是區域自己的事情，實際往往不是。大家知道，在改革開放以后，產生了所謂的地方化。中央政府主要通過兩個辦法維持了天下的秩序。一個就是稅收高度集中，分稅制使大量主要的稅收集中到中央政府，中央具備了財力。另一個是對地方政府的任命，政治的任免權，實際上一直沒有放松。地方行政長官是要由中央任命的，可以進行調動。

        規劃實際上也起了作用。中央來發帽子，你是國家新區、改革開放試驗區等等，國家層面的。中央這樣設置，地方就會去爭這個帽子，互相會競爭，聽從上面的精神和規制。反過來，還有一個辦法是，很多抬頭帽子是地方制作的，送到中央，這就要制作符合中央習慣的帽子，或者是最精神的帽子，這就出現了“生態城”這樣符合中央意志的名稱。

新城與生態城

        改革開放后，真正能體現中國特色的實踐，就是新城和生態城的規劃。1950年代的新城其實就是工業衛星城，但工業衛星城沒有真正建立，因為居民不愿到新城去，環境設施服務都比較落后。1990年代，北京做工業用地規劃時，開始把工業衛星城按新城新鎮逐步建設，在北京的東部，就建設了三個新城，其中一個是北京經濟技術開發區。

        仔細看新城的開發模式，就會對新城有一個新的認識。事實上，新城是一個巨型工程，或者通俗來講，是urban或rural政府企業化發展下的產物。北京經濟技術開發區，實際上本來下面有行政編制，比如亦莊鎮、馬駒橋鎮，在這些行政區劃的基礎上，劃出一塊地，變成北京經濟技術開發區。開發區當年啟動，只需要有一個小政府就可以——一個管委會，以ge能干的開發區管委會主任、一個總經濟師、一個總會計師等等幾人。開發區隸屬北京市政府，就像北京市政府下的一個partner，落地北京郊區亦莊新城。這個新城是工業發展為主導，農業發展為輔，也有重工業遷到新城，形成辦公的集群。

        上海新城規劃是“一城九鎮”，風貌發展比較好的是松江新城。松江新城實際是一個巨型工程的綜合體。有英倫風貌的泰晤士小鎮，有大學城，有九號線，九號線本身也是一個大型工程。我們可以看到，九號線建設怎樣通過吸引投資、土地出讓和軌道交通捆綁的形式，得以實施。為實施一城九鎮的風貌，需要把英倫的故事說得完整和真實，就建了泰晤士小鎮。泰晤士小鎮的風貌不是中國新城的全部，大部分中國新城現在還和嘉定新城一樣。西方人也覺得蠻有意思的——在郊區出現“高層”，這是比較少見的。南京開發了河西新城，而昆山開發了花橋，后者在上海又不是上海，后者接近上海，可以收到上海手機信號，這里做了一些服務外包、金融后臺，也做了商務、研發等。

上海嘉定新城

        總體來說，中國新城的建設比較迅速，但跟西方的交替化不一樣，中心城市沒有衰落——除了汕頭之外。汕頭迅速向東部高度擴展，建設汕頭經濟開發區。汕頭原來的老城，在中國經濟高度發展的時候，出現衰敗，而且相當破敗。汕頭向東部建設新城，原來叫東部工業帶，后來發現叫工業帶不行，還是要建設新城，找了多家境外公司進行規劃策劃——其中包括保羅·安德魯，是建設北京國家大劇院的設計師，他和他的荷蘭合伙人，推出了一個“汕頭角”的理念，使得汕頭成為世界潮汕人之家，是一個很宏偉的計劃。

        廣州的新城建設，也很有意思。它要建金融城，是在珠江新城邊上的一塊。原來是城中村和熱電廠，還有一些農村，把它們積聚起來，要學英國倫敦的金絲雀碼頭金融區去建設，當地委托我們對金絲雀碼頭進行了考察，得到一些經驗，然后就進行整體設計打包。而廣州這個設計的規模，遠遠超過倫敦金絲雀碼頭金融區。倫敦金絲雀碼頭金融區規模不大，跟中國比是小巫見大巫。它有一個了不起的特點是很緊湊，幾個銀行下面是通路、地下空間，很方便。這跟上海的陸家嘴正好相反，陸家嘴是此樓望到彼樓，但過去非常困難。所以需要樓與樓之間足夠緊湊。

        還有交通站的問題，金絲雀碼頭有地鐵、輕軌，還有即將建設的鐵路，幾百米一站，非常方便。而廣州規劃時可能還考慮到地塊的完整性，交通存在一定承接的問題。

        建設模式上很不同。金絲雀碼頭是金絲雀碼頭公司持有物業，他寄希望于物業升值，使得公司的資產可以到資本市場融資。這邊的模式則不同。所以想要在廣州建立金融中心，可以做得到，雖然和香港、上海有一些競爭。但如果真的想做金融中心的話，可能難于平衡多種目的，比如說，你想在廣州金融城建設當中，迅速出售土地，然后回收建設成本的話，就會造成土地最后建成時的高地價，從而難以吸引金融企業。

        而生態城也有自己的問題。所謂生態新城，并不是因為生態建設，比如天津中新生態城，有光伏驅動的路燈，這是技術含量，但同時你也可以看到，背后就是叫做英郡的居住開發區，翻譯成grace land。在這里的低碳示范博物館里，實際上是世茂生態城房屋銷售中介，購房者可以在這里選取住房，看樣板房。

        生態城是土地開發和生態技術的結合。比如說曹妃甸新城，它是為了吸引央企，填海摧山造地等成本也相當昂貴，其意在學習瑞典的哈馬碧原生態城。瑞典想要推銷環境技術，而曹妃甸希望瑞典來投資，雙方都有自己的考慮。

        北京長辛店的低碳規劃也得到國際規劃師學會的獎項，實際就是一個居住區建設，當然考慮到一些微循環等所謂先進的理念。但實際上在北京舉行園博會時，找不到一個區域展現這個低碳趨勢，找到的是一個高檔的展廳。

        也有一些設想中的生態城沒有得到實現。比如說，由奧雅納設計的上海崇明東灘。其規劃思路正好相反，是一幫工程師來搞規劃，往往規劃首先是要做策劃，要做business model，商業運行模式弄好了以后，最后找規劃師來做規劃。他是建筑師先上，最后發現，建了這個地方，房地產開發可能還有問題。如果在松江，可能建設得成，而在崇明，靠近東灘濕地，交通不是那么便捷，開發容量又受到限制，要多貴才能回收成本。這樣有等等一系列問題。當然崇明對這個開發不是那么感興趣，因為如果想要開發，會占用崇明的土地指標。他的土地是上市公司所有，實際上，上市公司當時就持有這塊地，想要做個頭腦風暴，請了英國的規劃師，來做些規劃，看看土地怎么用，引進了所謂當時國際的最新理念，做這個生態城的規劃。

        但奧雅納其實是一個規劃公司，并不是一個投資公司，雖然后來也想找HBC集中進行一些開發，但最終因為土地的指標問題等等，沒有人把這個開發項目再進行下去。實際上當時開發并不是很宏偉。那天跟他們探討了一下，覺得其中很重要的一個問題是房地產本身有問題。如果房地產成功的話，增加10%、20%的生態成本，可能也就能夠建成。所以這個項目雖然規劃了很多未來的城市的理想，但最終并沒有實施。

        這是一家公司在某中國城市做的生態城的規劃。其中一個地方實際上已經被汽車城占據，不存在了。這個規劃竟然也引起了當地政府的高度重視和好評。匯報的人說，你看看要學學非規劃人員的營銷和精神，你光知道畫圖也還不行。據說發改委系統對這個規劃還比較賞識。建立生態示范區，對地方政府的空間發展也起到了一定作用。        這是無錫新城。其實我覺得無錫的生態城還是很有可能建成，因為畢竟跟產業有所結合。比如說，無錫的影視基地還是吸引了不少拍片人和制片人，跟產業結合還是比較理想的。它也是學瑞典的斯德哥爾摩哈馬碧的開發經驗。實際上，也是奧雅納去做，集中把新城中間的一塊地，挖出來做生態城，把生態指標加到控制性詳細規劃中。如果無錫新城能建成的話，生態城應該也能建成，所以不在于生態城本身。

        城市化確實越來越重要，規劃已經成為龍頭，實際上體現了一個“城市巨型工程”，新城建設也日益通過這種平臺達成。而新城本身就是一個投資平臺，通過平臺可以實現投資進展。新規劃因地段比較明確，現狀單一，往往成為規劃競賽的首選——我們現在有一塊地，大家來競賽一下，力爭成為規劃的龍頭。

        之前，規劃辦的一個朋友來接我，他說，我有一些問題向你討教。每當聽到這種要討教的話，我就知道，我從被討教的人那里學到的會更多。然后我們就進行討教。他說我們這個規劃要成為龍頭，什么意思呢，新的領導來了以后，或新的經濟形勢出現以后，規劃就成為舞獅這樣的“龍頭”，舞一下然后馬上放下來；但現在有好多種規劃，有不同的龍頭，拿出來舞一下。我覺得這個講法確實非常精辟。

        新城規劃也體現了市場轉型規劃的一個特點，要嚴格以合同方式實施，不再是政府指定的一個任務，要進行招標，合同簽訂，項目評審，都體現了規劃作為“市場產品”的特點，這個產品是政府采購的產品，所以新城的規劃很有意思，體現了政府和市場的完美結合。

結語

        我現在就講一下我的結束詞。市場轉型下的城市規劃，到底是怎么樣的？我們講了三種解釋，一是規劃對市場的適應，第二個是規劃對市場引發問題的解決，第三就是規劃為增長提供技術和開發的話語。

        中國的規劃發生了很大的變化。改革開放前，規劃實際上是技術的規劃；現在的規劃實際是經濟發展的愿景。規劃日益為地方塑造形象、吸引投資、提高競爭力服務。規劃確實比較好地適應了市場經濟的需求，同時我們規劃師也希望我們的規劃更好地適應市場的需求，以保住我們的飯碗。如前中規院規劃師、現廈門規劃局局長趙燕菁所講的，規劃師只是幾種職業中的一種，你如果不好好應用你的職業的話，你的飯碗就會丟失。

        有的時候，我覺得英文的妙處就是，中文閱讀時，因為有距離感，東西不是特別懂，所以要把它翻譯成英文，仔細琢磨，我基本保證翻譯是忠于原文的。然后，對翻譯的英文閱讀幾遍，我就明白了。這個翻譯了以后，在英文里面是比較令人震驚的。

        “The role of planners is to lobby the goverment and sell professional knowledge to those cities the wish to adopt its advice;the purpose is to help the client ‘defeat’ other city competitors.This is now the new professional ethics of planners.”(Zhao Yanjing,2013,director of Xiamen Planning Bureau)

        他說我們規劃師的角色應該是lobby，說服對方，把你的專業知識賣給顧客。賣給顧客之后，他吸收了你的知識就比較好，你的目的是打敗競爭對手，這個就是我們現在的規劃倫理planning ethics。對西方教授planning ethics的人來說，這個確實是mentally很大的沖擊。

        他在做廣州規劃時，確實符合了這樣一個理念，給廣州市政府出主意，怎樣重新占領華南中心城市的地位。

        同時，規劃師在規劃時，經常用很多西方的案例和理念，或者類比。比如說，南京椏溪新城建設了國際慢城，在周末的時候，人山人海，四下游走，停在這里，換上當地的電瓶車，體驗慢城的生活。椏溪新城為了“慢城”的真實性，請求慢城運動的發源地，就是意大利的Cittaslow這樣一個組織予以認證，Cittaslow的副主席2014年6月到了這個地方進行考察。他對“慢城”的精神完全滿意，高度贊揚，使得椏溪成為中國第一個認證慢城的項目。只是非常不幸的是，等他回到意大利兩個月后，被意大利的黑手黨殺害了。這是題外話。這說明規劃還是比較好地適應了市場需求。

        規劃確實也為市場帶來的問題提供了解決辦法。比如針對城市綠地建設的缺乏、環境的衰退，在廣州增城推出“綠道”項目等，所以也不能說規劃沒有用處，沒有為公共利益服務。

        我們講了很多市場轉型的規劃，有一個問題是，市場轉型下的規劃到底是不是為市場規劃？我覺得完全不是。它其實是為增長而規劃，是創造增長的話語，從而增加國家的控制能力。在中國市場化的進程中，國家從來沒有退出過。

        這個是南京雨花區區政府。我們在社會主義城市時期有一個紀念性，socialist monumentalism splender ，這是另一種monumentalism，另一種splender。

        規劃作為國家機器在市場運作上的延伸，從正規性和非正規性發展的逐力中，可見一斑。規劃往往強調正規化的過程，但對于非正規化的空間，規劃實際上很難起到協調社會關系的這一責任。

        從中國的規劃中，我們可以看到什么呢？首先，規劃是增長的工具。但問題是規劃何以成為增長的工具呢？在后政治時代，我覺得規劃要講技術，為市場服務。所以，它從資源配置，走向了市場的整體營銷，城市規劃在為城市出謀劃策、勾繪藍圖的同時，也完成了自身角色向市場化的嬗變。規劃制作也日益市場化和產品化，規劃的理念是一個“去政治化”的過程，引入了“可持續發展”、“經濟增長高效”等許多中性的愿景。

        規劃的愿景是很重要的，比如“繁榮”（opulence）的例子。南京舉辦世界城市論壇，提出“社會和諧、經濟繁榮、文化多元、生態友好”這樣的口號，英文首字母拼在一起是“HOME”其中“繁榮”取詞于HOME中的opulence，與會者比較震驚，因為它不代表繁榮富強，而是“炫富”。它可能恰恰代表了規劃的一種愿望。

        有意思的是，正是因為在計劃經濟時代，規劃是一個不講政治的藍圖式的規劃，所以在改革開放之后，這樣不講政治的東西反而非常好，使得規劃能夠比較好的適應市場發展要求，使得規劃有機會可以和甲方一起坐下來吃吃飯，談談城市發展的前景。

        這實際上就是后政治時代，規劃的變異。

        最后我講講中國規劃的未來。規劃我覺得有“變與不變”。不變在于，中國的規劃一直是進取型的規劃，規劃不是增長的敵人，規劃一直是通過增長、通過現代化來富民強國，使得國家振興。所以規劃也不是市場的敵人。這在市場化初期是生存之道，但從長遠來看，如果要真正地生存下去，規劃一定要解決在快速城市化、現代化增長中的深層問題，如果只是用后政治化的工具理念來解決這些問題，我覺得規劃的未來就可能岌岌可危。

        江灣體育場

        我的演講基本結束了，最后還是回到中國城市規劃“變與不變”的問題。1927年上海大都市計劃中提出，要建設“新城市中心，新市民中心”。為了這本書，我特地跑到江灣體育場拍照片，拍的時候，有個保安出來阻止，說不能拍，把我嚇了一跳。原來我們進入了創智天地的領地——但其實我和他們的老板（也是新天地的老板）一起在倫敦建筑學會吃過飯。體育場和商業區（創智天地）其實是一個完美的結合，就像倫敦的金絲雀碼頭，你看上去像是倫敦的街景，其實是私人的領地。規劃從某種意義上說，終于實現了它的理想，也就是城市新中心的理想。在20年代一直沒有得以實施的計劃，在今天，通過與市場管理結合，得以實現。但還有所謂市民中心的一部分理想沒有實現，雖然外面的建筑已經實現了。

        謝謝大家！

        [作者系倫敦大學學院(UCL)巴特雷特規劃系講座教授。本文整理自作者在同濟大學的講座分享，未經作者本人審訂]