為控制房?jī)r(jià)，終止房產(chǎn)投機(jī)，實(shí)現(xiàn)“房住不炒”的政策目標(biāo)，我國有必要開征房地產(chǎn)稅。圖為2021年4月10日，廣東珠海，珠海橫琴自貿(mào)區(qū)一家售樓處在向人們推介新建樓盤。 人民視覺 資料

2021年6月4日，由財(cái)政部、自然資源部等四部門聯(lián)合公布的一份通知（財(cái)綜[2021]19號(hào)，下稱“19號(hào)通知”）決定，將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，由自然資源部門劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。其中最引人注目的是國有土地使用權(quán)出讓收入的劃轉(zhuǎn)。

為什么四部門要做出這個(gè)決定？中央減稅降費(fèi)政策自2016年起全面實(shí)施以來，在一般公共財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域得到了很好的貫徹，但以國有土地使用權(quán)出讓收入為主體的土地財(cái)政收入依舊猛增。本文認(rèn)為，中央在19號(hào)通知中做出的決定，短期而言是為遏制自2016年以來土地財(cái)政的繼續(xù)無序擴(kuò)張；長(zhǎng)期而言，具有重塑央地財(cái)政關(guān)系和地方財(cái)政的制度改革目的。

減稅降費(fèi)的啟動(dòng)和推行（2016-2020）

十八大以來，我國財(cái)政政策的一個(gè)主要發(fā)展是從“結(jié)構(gòu)性減稅”轉(zhuǎn)向普惠性的“減稅降費(fèi)”。利用財(cái)政部每年向全國人大全體代表做的財(cái)政報(bào)告（標(biāo)準(zhǔn)稱呼為“關(guān)于N-1年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與N年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告”）中“減稅”、“降費(fèi)”兩詞出現(xiàn)的頻次，我們可以直觀且量化地觀察中央政府減稅降費(fèi)政策的啟動(dòng)和實(shí)施強(qiáng)度。

在2009年之前的各年財(cái)政報(bào)告中，兩個(gè)詞均不見蹤影。從2009年到2013年，“減稅”和“結(jié)構(gòu)性”組合在一起，以“結(jié)構(gòu)性減稅”形式年年出現(xiàn)，多則5次，少則1次。2014年的財(cái)政報(bào)告沒有提及“減稅”或“降費(fèi)”。從2015年開始，“減稅”、“降費(fèi)”兩詞同時(shí)現(xiàn)身于每一年度的財(cái)政報(bào)告之中。但盡管“降費(fèi)”首次在2015年報(bào)告中亮相，但有關(guān)“減稅”的提法，仍舊是“結(jié)構(gòu)性減稅”。2016年報(bào)告首次出現(xiàn)“減稅降費(fèi)”的提法，并在同一報(bào)告中出現(xiàn)了6次。從這一年起，“減稅”、“降費(fèi)”和“減稅降費(fèi)”三個(gè)提法同時(shí)出現(xiàn)在每一年的財(cái)政報(bào)告中，并在2020年報(bào)告中達(dá)到31、20和19次的最大頻數(shù)。2021年，“結(jié)構(gòu)性減稅”提法在消失了五年后重回財(cái)政報(bào)告，并出現(xiàn)兩次。（參見表1）

表1. 財(cái)政部財(cái)政年度報(bào)告中減稅、降費(fèi)或減稅降費(fèi)出現(xiàn)頻次（2015-2021）
資料來源：財(cái)政部向全國人大全體代表大會(huì)做的年度財(cái)政報(bào)告（2015-2021）。

上述數(shù)據(jù)表明，在2009年之前，減稅降費(fèi)從未納入國家的財(cái)政政策。從2009年到2013年的結(jié)構(gòu)性減稅，有減的地方，也有增稅的地方，減稅的總體效果并不明顯。2012年，我國啟動(dòng)營(yíng)業(yè)稅改增值稅（“營(yíng)改增”）試點(diǎn)。中共中央政治局2014年6月通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》重申了穩(wěn)定稅負(fù)，保持財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例基本穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性減稅政策。

2015年，財(cái)政報(bào)告一方面表示要繼續(xù)“結(jié)構(gòu)性減稅”，另一方面首次提出“降費(fèi)”。社會(huì)上和理論界減稅降費(fèi)呼聲日高，給國家財(cái)政部門帶來了減稅降費(fèi)的巨大的輿論壓力。同年11月，中央做出了實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決定，要求為企業(yè)“降成本”。

2016年，中央終于拍板做出了決定。3月，政府工作報(bào)告要求結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)并舉，并指出可以為達(dá)到減稅降費(fèi)目的而適度擴(kuò)大財(cái)政赤字。當(dāng)年的財(cái)政報(bào)告出現(xiàn)了六個(gè)“減稅降費(fèi)”。7月的政治局會(huì)議首次明確提出，要抑制資產(chǎn)泡沫，降低宏觀稅負(fù)。由此，我國財(cái)政政策進(jìn)入了一方面減稅降費(fèi)、另一方面適度擴(kuò)大赤字財(cái)政的軌道

今年也即2021年的財(cái)政報(bào)告指出，要“實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措”，“稅制改革與減稅降費(fèi)措施相結(jié)合，制度性安排與階段性政策并舉、普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并重”；并報(bào)告“‘十三五’時(shí)期減稅降費(fèi)累計(jì)7.6萬億元”。

遏制土地財(cái)政收入的無序增長(zhǎng)

2016年以來中央政府推行的普惠性減稅降費(fèi)政策，在一般公共財(cái)政那里得到了落實(shí)，但在土地出讓金（下稱“土地財(cái)政收入”）那里幾乎完全失靈。表2報(bào)告了2014年到2020年一般公共財(cái)政收入及其構(gòu)成（稅收、非稅收入）以及政府性基金（土地財(cái)政收入）的年度規(guī)模和增長(zhǎng)率。

表2. 公共財(cái)政收入和土地財(cái)政收入年度規(guī)模及其增長(zhǎng)率（2014-2020）
注：增長(zhǎng)率按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算。資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2015-2020），財(cái)政部向全國人大全體代表大會(huì)做的年度財(cái)政報(bào)告（2015-2021）。

2015年到2020年，按不變價(jià)格計(jì)量，公共財(cái)政收入年增長(zhǎng)率始終低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)，在2019年和2020年，按當(dāng)年價(jià)格計(jì)量，分別降至3.8%和負(fù)3.9%的低水平。構(gòu)成公共財(cái)政收入因子的稅收收入和非稅收入增長(zhǎng)率雖然波動(dòng)較大，但總的趨勢(shì)也是下降的，在新冠疫情發(fā)難的2020年，分別負(fù)增長(zhǎng)2.34%和11.75%。中央政府全面減稅降費(fèi)的政策承諾，在一般公共財(cái)政那里無疑是得到了兌現(xiàn)的。

然而，當(dāng)我們把目光投向政府性基金收入部分，卻看到另一個(gè)故事。土地財(cái)政收入在2014年到2020年的六年間，從4萬億元?jiǎng)≡鲋?.4萬億元。而且，2015年，土地財(cái)政收入曾一度銳減至3萬億元，2016年恢復(fù)性增至3.6萬億元后，以每年接近或超過萬億元的增幅，一氣沖至8.4萬億元的高峰。與此同時(shí)，土地財(cái)政收入占政府性基金收入的比重，從2014年的75%，經(jīng)2015年占72%的波動(dòng)后，一路上升至90%的峰值。自2016年中央政府推行全面減稅降費(fèi)政策以來，土地財(cái)政收入成為唯一一類不降反升的財(cái)政收入（社保基金繳費(fèi)收入近年也在下降）。

土地財(cái)政收入在2015年大減，反映了當(dāng)年房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷。這一年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資完成95979億元，同比增長(zhǎng)1.0%，增速降至15年來的新低點(diǎn)；商品房待售面積攀新高，達(dá) 7.2億平米；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積22811萬平方米，同比下降32%；全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地成交款 7622億元，同比下降24%。但在普惠性減稅降費(fèi)政策全面推行的第二年即2016年，土地財(cái)政收入增速卻反彈至15.77%，并在2017年報(bào)復(fù)性增長(zhǎng)40.28%。

即便是在新冠疫情發(fā)難的2020年，土地財(cái)政收入增長(zhǎng)率亦高達(dá)15.92%，是年8.4萬億元的土地財(cái)政收入，相當(dāng)于當(dāng)年地方本級(jí)公共財(cái)政收入10萬億元的84%。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2021年前四個(gè)月，土地財(cái)政收入21383億元，同比增長(zhǎng)35%。

在普惠性減稅降費(fèi)的政策大背景下，土地財(cái)政不但逆勢(shì)而上，而且有愈演愈烈之勢(shì)。這一發(fā)展背離了2016年政治局會(huì)議提出的抑制資產(chǎn)泡沫、降低宏觀稅負(fù)的初衷。從部門的觀點(diǎn)來，由稅務(wù)部門征收的公共財(cái)政收入和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)收入下降，而由地方政府自行征收的土地財(cái)政收入猛漲，是國家財(cái)政部門難以繼續(xù)容忍的。19號(hào)通知的出臺(tái)，從短期看，就是要扼制這一事態(tài)的繼續(xù)發(fā)展，或多或少具有踩剎車的意味；從長(zhǎng)期看，具有重塑央地財(cái)政關(guān)系和地方財(cái)政的制度改革目的。

土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收何以有助于遏制土地財(cái)政收入過快增長(zhǎng)？用南開大學(xué)財(cái)政系郭玉清教授向媒體表達(dá)的意見來說，土地出讓金由按塊塊管理的縣市自然資源管理部門征收，不利于中央統(tǒng)籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，而統(tǒng)一征收和統(tǒng)籌管理全國各地的土地出讓金，有利于遏制地方政府推高房?jī)r(jià)獲取土地批租收益的自利動(dòng)機(jī)。

實(shí)際上，土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，并非中央今年推出的第一個(gè)遏制土地財(cái)政的政策。早在2月間，自然資源部自然資源開發(fā)利用司負(fù)責(zé)人就宣布，今年要在22個(gè)重點(diǎn)城市對(duì)住宅用地實(shí)行“兩集中”新政，即：集中發(fā)布出讓公告，原則上2021年住宅用地公告不超過三次；集中組織出讓活動(dòng)。這22個(gè)重點(diǎn)城市涵蓋了四個(gè)一線城市和18個(gè)熱點(diǎn)二三線城市。此外，在土地集中供應(yīng)制度之下，新房集中供應(yīng)也提上議程，并由上海先行先試，2021年新房將主要采取集中批量入市。

集中供地使得地方必須向中央上報(bào)一年供地計(jì)劃和拍賣時(shí)間，這樣中央可掌握甚至決定各地的土地供應(yīng)量，地方難以通過捂地制造地王，哄抬本地樓市。而新房集中供應(yīng)，用地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)的話來說，意在保障剛需家庭購房消費(fèi)，同時(shí)避免制造不必要的市場(chǎng)恐慌。

重塑央地財(cái)政關(guān)系

自1994年分稅制改革以來，財(cái)政體制朝著收入端集權(quán)、支出端分權(quán)的方向發(fā)展。在稅收收入劃分上，消費(fèi)稅成為中央稅，增值稅和個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅成為共享稅，并由國稅部門征收。2016年全面實(shí)施的營(yíng)改增使得地方稅務(wù)部門征收的稅源大大縮小，因此，2018年國稅與地稅部門合并，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主、省級(jí)人民政府為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)的稅務(wù)管理體制。2019年起，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

此次，規(guī)模比社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)大得多的土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是符合收入集權(quán)、支出分權(quán)邏輯的一個(gè)發(fā)展。然而，這一改革究竟能在多大程度上約束地方土地財(cái)政的沖動(dòng)，尚有待時(shí)日的檢驗(yàn)；從更廣闊的視角看，它會(huì)給多年議而不決的房地產(chǎn)稅改革帶來何種影響，更值得公眾和業(yè)界關(guān)注。