2021年6月4日，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行聯合發出的《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》公布。

這份成文日期為5月21日的通知決定，將由自然資源部門征收的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。通知提到，自2021年7月1日起，選擇在在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南七地，以省（區、市）為單位開展征管職責劃轉試點，為全面推開劃轉工作積累經驗。暫未開展征管劃轉試點地區要積極做好準備工作，自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

在新華社最初發布的簡短消息中，有“業內人士”表示，非稅收入征管職責劃轉稅務部門，是國稅地稅征管體制改革的一大重要內容。

這一定性中規中矩，但在一些自媒體那里，通常被稱作“土地出讓金”、“土地出讓收入”的國有土地使用權出讓收入劃歸稅務部門征收，意味著“地方政府拿不到所有賣地的錢了”，“土地財政將就此終結”，“房價要跌了”，“房產稅要來了”，等等。

這些自媒體解釋很快被嚴肅學者“校正”為：此次四項非稅政府收入征管職責劃轉，是深化非稅收入征管體制改革的應有之舉；土地出讓金的征收范圍、使用、管理等均不變，對土地市場和房價基本沒有什么影響。

那么，什么是土地出讓金？這筆收入劃歸稅務部門征收究竟意味著什么？一些自媒體的解讀到底有沒有道理？

土地出讓金制度的由來

土地出讓金或土地出讓收入，官方名稱為“國有土地使用權出讓收入”，民間俗稱為“賣地收入”，指的是“政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款”，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。

新中國成立后的相當長時期內，我國實行土地無償使用制度，土地資源的配置通過行政方式劃撥，土地使用無年限，土地使用權無流動性。這種制度導致土地資源配置不合理、利用效益低下、土地浪費嚴重以及產權關系混亂等諸多問題，嚴重阻礙了經濟社會發展。改革開放后，為克服這些弊端，我國在城鎮土地有償使用方面進行了一系列改革探索。

1987年9月和12月，深圳市先后兩次，分別以協議和拍賣方式成功出讓國有土地，在全國引起巨大的示范效應，國有土地使用權有償轉讓迅速在許多城市推開。

1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過《憲法》修正案，其中刪除了土地不得“出租”的規定，并明確規定“土地使用權可以依照法律規定轉讓”。1988年12月29日，七屆全國人大常委會第五次會議通過關于修改《土地管理法》的決定，其中增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”和“國家依法實行國有土地有償使用制度”的內容，這標志著土地使用權轉讓制度在我國的正式確立。

隨著土地使用權轉讓制度在我國的確立和推行，土地使用權轉讓收益的分配成為中央政府和地方政府博弈的焦點，收益分成比例調整頻繁。

1989年5月，國務院規定，國有土地使用權有償出讓收入必須上交財政，由中央與地方四六分成。1992年9月，財政部出臺的《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》首次將土地使用權出讓收入稱為“土地出讓金”，并將上交中央財政的比例下調為5%，95%歸地方財政。1994年分稅制改革以后，土地出讓金作為地方固定收入，全部劃歸地方政府所有。

但在2000年以前，行政劃撥仍是最主要的供地方式; 即使是有償出讓，95%以上的土地也采取的是市場化程度較低的協議出讓方式。

2001年以后，國務院和國土資源部相繼頒布《關于加強國有土地資產管理的通知》和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》等政策法規，明確了市場對國有土地使用權進行配置的主導地位。自此，土地有償出讓比例大幅度提升，土地市場機制逐步健全，土地使用權的市場價值得到充分釋放。

據不完全統計，全國土地出讓金收入從2002年的1207.67億元增至2007年的約1.2萬億元，年均增長178.73%。

2006年12月，國務院辦公廳發出規范國有土地使用權出讓收支管理的通知（國辦發[2006]100號），其中要求：“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’。”

從土地出讓金到土地財政

上世紀末以后，隨著改革開放的推進和城市化進程的加速，我國土地市場化不斷加快，土地要素價值快速釋放，地方政府獲得的土地出讓收益呈“井噴式”增長。

地方政府獲得的國有土地出讓金規模，1999年為514億元，到2019年達7.2萬余億元，增長了約140倍，同時期的全國財政收入與財政支出規模分別僅增長15.64倍和17.11倍。

1999年，土地出讓金占地方財政總收入比重為8.14%，占公共預算收入比重為 9.19%，到2019年，這兩個比重分別達到 41.77%和 71.74%。2020年，國有土地出讓金規模為8.4萬億元，相對地方政府本級財政收入的比重達到 84%。

北京師范大學社會學院講師焦長權與其合作者今年發表的一項研究顯示，1998年至2017年的二十年間，我國土地直接收入（由土地五稅即城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產稅，加土地出讓金構成）由不足1000億元擴大到近7萬億元的規模，增加了超過70倍。其中，土地出讓金從2001年開始就穩定構成了土地直接收入的七八成。

同時期，若合并土地直接收入和間接收入（主要由建筑業企業的稅金和房地產開發企業的稅收組成）為土地總收入，可以發現，全國土地收入總規模由不足千億元擴張到8萬億元，增加六十多倍。在土地總收入中，土地直接收入占75%以上。而在土地直接收入中，土地出讓金又是絕對的主體，所帶來的收入占到了土地總收入的一半以上。

學界一般通過比較土地總收入和地方一般公共預算收入來討論土地財政。我國土地總收入與地方一般公共預算收入的比值自1998年以來快速增長，在2003年已將近0.7，此后這一比值在波動中緩慢增長，2010年達到1.01的峰值，后保持在0.65~0.95之間。

這些數據顯示，我國土地收入已經具有與地方一般公共預算收入相近的規模了，地方政府對于土地財政的依賴程度非常深。迅速增加的土地相關收益促成以土地出讓金為主的土地財政收入逐步發展成為僅次于一般公共預算收入的第二大收入來源，即“第二財政”。

一般認為，土地財政之所以形成，與我國的財稅體制變遷密切相關。1994年分稅制改革導致的一大后果是地方財政收入和支出間出現巨大缺口。分稅制改革前, 地方財政收入占總財政收入的比重接近80%，分稅制改革后維持在45%左右, 而地方財政支出比重在分稅制改革后一直維持在65%以上。地方財權與事權的嚴重不對等，迫使地方政府不得不尋求新的收入來源。在土地資源相關收入幾乎完全由地方政府支配的情形下，“賣地生財”就成為地方政府解決財力不足問題的一個有效途徑。

政治晉升激勵亦是促成地方政府土地財政行為的一個重要因素。上世紀八九十年代以來，中央政府將經濟增長作為考核地方干部政績的核心指標，在這樣的晉升機制作用下，地方政府主要官員有相當大的動力加強經濟建設，用亮眼的成績單來獲取上級政府的關注，從而實現政治晉升。具體方式則是圍繞土地做文章，“以地謀發展”。

最后，新世紀到來前后，商業銀行實施了市場化改革，加上住宅商品化改革的實施為銀行信貸資金提供了一個相對穩定且具有較高回報的投資渠道，大量銀行信貸資金于是涌入房地產市場，地方政府居間，通過征地、賣地、收稅收費、抵押貸款、再征地的一系列操作獲得了更多可支配資金。這一過程對土地財政的形成也起到推波助瀾作用。

土地財政的利弊

土地財政自形成以來就爭議不斷。南昌大學經濟管理學院教授劉耀彬與其合作者在一項較新研究中有以下宏觀層面的總結。

一方面，土地財政指標與經濟增長之間存在單調遞增的關系。首先，土地財政是土地資源配置市場化的重要體現，是中國城市化啟動和經濟增長的關鍵制度，對城市化的資本原始積累起到重要作用。

其次，土地財政帶來的房價繁榮，在土地財政和房價上漲的互動作用下形成并強化了區域之間的經濟梯度差異，通過改變勞動力供給結構和產業轉移，最終實現了產業結構升級。更重要的是，土地出讓收入代表地方政府的信用水平，強化了地方政府參與地方經濟治理的決心，這有助于城市經濟發展。

另一方面，由于推高了房價、工資，可能帶來資源配置扭曲，土地財政對經濟增長的全要素驅動會產生抑制作用。

首先，土地財政與地方經濟發展雙重導向的工業用地補貼機制，導致大量稀缺的土地資源被低效利用，在降低企業進入門檻的同時，也產生了嚴重的生產效率損失。

其次，土地財政導向下的公有制土地供給結構扭曲了中國實體經濟，由此催生的房地產業繁榮會吸引原本應當投入工業制造業的資源要素，導致工業發展受到限制，使得中國提前出現“去工業化”現象，長期來看將對經濟增長產生不利影響。

最后，從經濟效率角度來看，雖然保持低價土地供給有利于經濟增長，但是地方政府土地財政的過度擴張造成房價上漲和產業結構的“鈍化”，抑制了城市全要素生產率的提高；同時，地方政府以抬高商服用地價格的方式“橫向補貼”工業用地，這進一步加劇了整體效率損失。

此外，較新的研究揭示了，在一些具體而微的領域，土地財政也帶來負面效應。

首先，一項基于2008至2018年上市企業面板數據的研究發現，土地財政能在經濟實踐中對微觀企業主體產生重要影響。土地財政強度越大，越能顯著推動企業杠桿率水平上升，對國有企業和高科技企業而言更是如此。這意味著，土地財政強度的提升，會擾亂企業正常的經營秩序，降低企業對生產業務、管理業務的把控能力。

其次，一項基于2003至2016年277個地級及以上城市市轄區數據的研究認為，地方政府土地出讓收入增加后，更傾向于投入以人均城市道路面積為代表的經濟性公共服務，而不傾向于投入投資回報周期較長、資本化速度較慢的非經濟性公共服務（教育、醫療衛生等)。

最后，基于2009至2017年290個地級及以上城市的數據的研究發現，土地財政依賴顯著降低了城市保障房用地供給比例，即“土地財政”對地方財力越重要，地方政府就越缺乏供給保障房用地的積極性。

風起青蘋之末？

以土地出讓收入為主體的土地財政，自其成形乃至弊病凸顯，進而收獲學界和大眾媒體關注，迄今已有十多年，這期間，學界提出的改革建言如汗牛充棟。

就此番四項非稅政府收入征管職責劃轉稅務部門的要求，比較有代表性的學者意見認為，這是落實2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》的關鍵一步，有利于提高賣地收入等征管效率，降低征收成本。此前，不少非稅收入由不同的部門負責征收，比如地方賣地收入，就由自然資源部門負責征收。非稅收入征收分散在各個部門，導致征管職能碎片化，征管成本高，由于部門利益，一些非稅收入征管存在不規范現象。將非稅收入統一劃歸獨立、專業的稅務部門征管，執法將更加規范，征管效率將更高，并降低征納雙方成本。

那么，土地財政會終結嗎？房價會跌嗎？房產稅要來了？

我們期待，有更多關系國計民生的大政方針，能更快到來。

參考資料（僅列主要學報論文）：

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