2021年6月4日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》公布。

這份成文日期為5月21日的通知決定，將由自然資源部門(mén)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收。通知提到，自2021年7月1日起，選擇在在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南七地，以省（區(qū)、市）為單位開(kāi)展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)，為全面推開(kāi)劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗(yàn)。暫未開(kāi)展征管劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)要積極做好準(zhǔn)備工作，自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

在新華社最初發(fā)布的簡(jiǎn)短消息中，有“業(yè)內(nèi)人士”表示，非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)，是國(guó)稅地稅征管體制改革的一大重要內(nèi)容。

這一定性中規(guī)中矩，但在一些自媒體那里，通常被稱作“土地出讓金”、“土地出讓收入”的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入劃歸稅務(wù)部門(mén)征收，意味著“地方政府拿不到所有賣(mài)地的錢(qián)了”，“土地財(cái)政將就此終結(jié)”，“房?jī)r(jià)要跌了”，“房產(chǎn)稅要來(lái)了”，等等。

這些自媒體解釋很快被嚴(yán)肅學(xué)者“校正”為：此次四項(xiàng)非稅政府收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)，是深化非稅收入征管體制改革的應(yīng)有之舉；土地出讓金的征收范圍、使用、管理等均不變，對(duì)土地市場(chǎng)和房?jī)r(jià)基本沒(méi)有什么影響。

那么，什么是土地出讓金？這筆收入劃歸稅務(wù)部門(mén)征收究竟意味著什么？一些自媒體的解讀到底有沒(méi)有道理？

土地出讓金制度的由來(lái)

土地出讓金或土地出讓收入，官方名稱為“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”，民間俗稱為“賣(mài)地收入”，指的是“政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款”，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等。

新中國(guó)成立后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)實(shí)行土地?zé)o償使用制度，土地資源的配置通過(guò)行政方式劃撥，土地使用無(wú)年限，土地使用權(quán)無(wú)流動(dòng)性。這種制度導(dǎo)致土地資源配置不合理、利用效益低下、土地浪費(fèi)嚴(yán)重以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂等諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。改革開(kāi)放后，為克服這些弊端，我國(guó)在城鎮(zhèn)土地有償使用方面進(jìn)行了一系列改革探索。

1987年9月和12月，深圳市先后兩次，分別以協(xié)議和拍賣(mài)方式成功出讓國(guó)有土地，在全國(guó)引起巨大的示范效應(yīng)，國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓迅速在許多城市推開(kāi)。

1988年4月12日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《憲法》修正案，其中刪除了土地不得“出租”的規(guī)定，并明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年12月29日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《土地管理法》的決定，其中增加了“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”和“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”的內(nèi)容，這標(biāo)志著土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度在我國(guó)的正式確立。

隨著土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度在我國(guó)的確立和推行，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的分配成為中央政府和地方政府博弈的焦點(diǎn)，收益分成比例調(diào)整頻繁。

1989年5月，國(guó)務(wù)院規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入必須上交財(cái)政，由中央與地方四六分成。1992年9月，財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》首次將土地使用權(quán)出讓收入稱為“土地出讓金”，并將上交中央財(cái)政的比例下調(diào)為5%，95%歸地方財(cái)政。1994年分稅制改革以后，土地出讓金作為地方固定收入，全部劃歸地方政府所有。

但在2000年以前，行政劃撥仍是最主要的供地方式; 即使是有償出讓，95%以上的土地也采取的是市場(chǎng)化程度較低的協(xié)議出讓方式。

2001年以后，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部相繼頒布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》和《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》等政策法規(guī)，明確了市場(chǎng)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行配置的主導(dǎo)地位。自此，土地有償出讓比例大幅度提升，土地市場(chǎng)機(jī)制逐步健全，土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值得到充分釋放。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)土地出讓金收入從2002年的1207.67億元增至2007年的約1.2萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)178.73%。

2006年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知（國(guó)辦發(fā)[2006]100號(hào)），其中要求：“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的‘收支兩條線’。”

從土地出讓金到土地財(cái)政

上世紀(jì)末以后，隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)和城市化進(jìn)程的加速，我國(guó)土地市場(chǎng)化不斷加快，土地要素價(jià)值快速釋放，地方政府獲得的土地出讓收益呈“井噴式”增長(zhǎng)。

地方政府獲得的國(guó)有土地出讓金規(guī)模，1999年為514億元，到2019年達(dá)7.2萬(wàn)余億元，增長(zhǎng)了約140倍，同時(shí)期的全國(guó)財(cái)政收入與財(cái)政支出規(guī)模分別僅增長(zhǎng)15.64倍和17.11倍。

1999年，土地出讓金占地方財(cái)政總收入比重為8.14%，占公共預(yù)算收入比重為 9.19%，到2019年，這兩個(gè)比重分別達(dá)到 41.77%和 71.74%。2020年，國(guó)有土地出讓金規(guī)模為8.4萬(wàn)億元，相對(duì)地方政府本級(jí)財(cái)政收入的比重達(dá)到 84%。

北京師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院講師焦長(zhǎng)權(quán)與其合作者今年發(fā)表的一項(xiàng)研究顯示，1998年至2017年的二十年間，我國(guó)土地直接收入（由土地五稅即城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產(chǎn)稅，加土地出讓金構(gòu)成）由不足1000億元擴(kuò)大到近7萬(wàn)億元的規(guī)模，增加了超過(guò)70倍。其中，土地出讓金從2001年開(kāi)始就穩(wěn)定構(gòu)成了土地直接收入的七八成。

同時(shí)期，若合并土地直接收入和間接收入（主要由建筑業(yè)企業(yè)的稅金和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的稅收組成）為土地總收入，可以發(fā)現(xiàn)，全國(guó)土地收入總規(guī)模由不足千億元擴(kuò)張到8萬(wàn)億元，增加六十多倍。在土地總收入中，土地直接收入占75%以上。而在土地直接收入中，土地出讓金又是絕對(duì)的主體，所帶來(lái)的收入占到了土地總收入的一半以上。

學(xué)界一般通過(guò)比較土地總收入和地方一般公共預(yù)算收入來(lái)討論土地財(cái)政。我國(guó)土地總收入與地方一般公共預(yù)算收入的比值自1998年以來(lái)快速增長(zhǎng)，在2003年已將近0.7，此后這一比值在波動(dòng)中緩慢增長(zhǎng)，2010年達(dá)到1.01的峰值，后保持在0.65~0.95之間。

這些數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)土地收入已經(jīng)具有與地方一般公共預(yù)算收入相近的規(guī)模了，地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴程度非常深。迅速增加的土地相關(guān)收益促成以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入逐步發(fā)展成為僅次于一般公共預(yù)算收入的第二大收入來(lái)源，即“第二財(cái)政”。

一般認(rèn)為，土地財(cái)政之所以形成，與我國(guó)的財(cái)稅體制變遷密切相關(guān)。1994年分稅制改革導(dǎo)致的一大后果是地方財(cái)政收入和支出間出現(xiàn)巨大缺口。分稅制改革前, 地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重接近80%，分稅制改革后維持在45%左右, 而地方財(cái)政支出比重在分稅制改革后一直維持在65%以上。地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)等，迫使地方政府不得不尋求新的收入來(lái)源。在土地資源相關(guān)收入幾乎完全由地方政府支配的情形下，“賣(mài)地生財(cái)”就成為地方政府解決財(cái)力不足問(wèn)題的一個(gè)有效途徑。

政治晉升激勵(lì)亦是促成地方政府土地財(cái)政行為的一個(gè)重要因素。上世紀(jì)八九十年代以來(lái)，中央政府將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為考核地方干部政績(jī)的核心指標(biāo)，在這樣的晉升機(jī)制作用下，地方政府主要官員有相當(dāng)大的動(dòng)力加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，用亮眼的成績(jī)單來(lái)獲取上級(jí)政府的關(guān)注，從而實(shí)現(xiàn)政治晉升。具體方式則是圍繞土地做文章，“以地謀發(fā)展”。

最后，新世紀(jì)到來(lái)前后，商業(yè)銀行實(shí)施了市場(chǎng)化改革，加上住宅商品化改革的實(shí)施為銀行信貸資金提供了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定且具有較高回報(bào)的投資渠道，大量銀行信貸資金于是涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，地方政府居間，通過(guò)征地、賣(mài)地、收稅收費(fèi)、抵押貸款、再征地的一系列操作獲得了更多可支配資金。這一過(guò)程對(duì)土地財(cái)政的形成也起到推波助瀾作用。

土地財(cái)政的利弊

土地財(cái)政自形成以來(lái)就爭(zhēng)議不斷。南昌大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授劉耀彬與其合作者在一項(xiàng)較新研究中有以下宏觀層面的總結(jié)。

一方面，土地財(cái)政指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在單調(diào)遞增的關(guān)系。首先，土地財(cái)政是土地資源配置市場(chǎng)化的重要體現(xiàn)，是中國(guó)城市化啟動(dòng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵制度，對(duì)城市化的資本原始積累起到重要作用。

其次，土地財(cái)政帶來(lái)的房?jī)r(jià)繁榮，在土地財(cái)政和房?jī)r(jià)上漲的互動(dòng)作用下形成并強(qiáng)化了區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)梯度差異，通過(guò)改變勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，最終實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。更重要的是，土地出讓收入代表地方政府的信用水平，強(qiáng)化了地方政府參與地方經(jīng)濟(jì)治理的決心，這有助于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

另一方面，由于推高了房?jī)r(jià)、工資，可能帶來(lái)資源配置扭曲，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的全要素驅(qū)動(dòng)會(huì)產(chǎn)生抑制作用。

首先，土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重導(dǎo)向的工業(yè)用地補(bǔ)貼機(jī)制，導(dǎo)致大量稀缺的土地資源被低效利用，在降低企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻的同時(shí)，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的生產(chǎn)效率損失。

其次，土地財(cái)政導(dǎo)向下的公有制土地供給結(jié)構(gòu)扭曲了中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，由此催生的房地產(chǎn)業(yè)繁榮會(huì)吸引原本應(yīng)當(dāng)投入工業(yè)制造業(yè)的資源要素，導(dǎo)致工業(yè)發(fā)展受到限制，使得中國(guó)提前出現(xiàn)“去工業(yè)化”現(xiàn)象，長(zhǎng)期來(lái)看將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不利影響。

最后，從經(jīng)濟(jì)效率角度來(lái)看，雖然保持低價(jià)土地供給有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是地方政府土地財(cái)政的過(guò)度擴(kuò)張?jiān)斐煞績(jī)r(jià)上漲和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“鈍化”，抑制了城市全要素生產(chǎn)率的提高；同時(shí)，地方政府以抬高商服用地價(jià)格的方式“橫向補(bǔ)貼”工業(yè)用地，這進(jìn)一步加劇了整體效率損失。

此外，較新的研究揭示了，在一些具體而微的領(lǐng)域，土地財(cái)政也帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。

首先，一項(xiàng)基于2008至2018年上市企業(yè)面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政能在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中對(duì)微觀企業(yè)主體產(chǎn)生重要影響。土地財(cái)政強(qiáng)度越大，越能顯著推動(dòng)企業(yè)杠桿率水平上升，對(duì)國(guó)有企業(yè)和高科技企業(yè)而言更是如此。這意味著，土地財(cái)政強(qiáng)度的提升，會(huì)擾亂企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)秩序，降低企業(yè)對(duì)生產(chǎn)業(yè)務(wù)、管理業(yè)務(wù)的把控能力。

其次，一項(xiàng)基于2003至2016年277個(gè)地級(jí)及以上城市市轄區(qū)數(shù)據(jù)的研究認(rèn)為，地方政府土地出讓收入增加后，更傾向于投入以人均城市道路面積為代表的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，而不傾向于投入投資回報(bào)周期較長(zhǎng)、資本化速度較慢的非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)（教育、醫(yī)療衛(wèi)生等)。

最后，基于2009至2017年290個(gè)地級(jí)及以上城市的數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政依賴顯著降低了城市保障房用地供給比例，即“土地財(cái)政”對(duì)地方財(cái)力越重要，地方政府就越缺乏供給保障房用地的積極性。

風(fēng)起青蘋(píng)之末？

以土地出讓收入為主體的土地財(cái)政，自其成形乃至弊病凸顯，進(jìn)而收獲學(xué)界和大眾媒體關(guān)注，迄今已有十多年，這期間，學(xué)界提出的改革建言如汗牛充棟。

就此番四項(xiàng)非稅政府收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)的要求，比較有代表性的學(xué)者意見(jiàn)認(rèn)為，這是落實(shí)2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的關(guān)鍵一步，有利于提高賣(mài)地收入等征管效率，降低征收成本。此前，不少非稅收入由不同的部門(mén)負(fù)責(zé)征收，比如地方賣(mài)地收入，就由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收。非稅收入征收分散在各個(gè)部門(mén)，導(dǎo)致征管職能碎片化，征管成本高，由于部門(mén)利益，一些非稅收入征管存在不規(guī)范現(xiàn)象。將非稅收入統(tǒng)一劃歸獨(dú)立、專業(yè)的稅務(wù)部門(mén)征管，執(zhí)法將更加規(guī)范，征管效率將更高，并降低征納雙方成本。

那么，土地財(cái)政會(huì)終結(jié)嗎？房?jī)r(jià)會(huì)跌嗎？房產(chǎn)稅要來(lái)了？

我們期待，有更多關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大政方針，能更快到來(lái)。

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