下載客戶端

登錄

被神化的美國最高法院, 為何反常“讓權”

2021-06-17 08:04

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

《文化縱橫》2021年6月新刊上市

文化縱橫微信：whzh_21bcr

投稿郵箱：wenhuazongheng@gmail.com

? 張佳俊 | 北京大學法學院

（本文原發表于《美國研究》2021年第1期）

【導讀】行政主導型治理的興起，對現代法治模式影響深遠。在其引發的諸多論爭中，司法-行政關系的重構問題，頗有重新討論的必要。過去百余年，在“行政國家”這一新興治理模式的促動下，美國的司法-行政關系經歷了重大變化，其結果之一是在美國行政法領域的司法審查中，法院越來越傾向于尊讓行政機構。從1984年“謝弗林案”到2013年“阿靈頓案”的數十年間，司法尊讓原則(Judicial Deference)獲得了非同以往的顯著發展。透過美國最高法院數十起典型判例可以發現，司法尊讓的規則體系逐漸成形，適用范圍不斷擴大，以至于被視為一項基礎性甚至是準憲法性的原則。

而這一原則塑造的背后，是美國司法回應復雜的治理問題，于憲制變局之中探索切實可行的“機構主義”(Institutionalism)進路的一場“自我革命”。由此帶來的結果是，美國司法審查從“機構角色”到“機構能力”都發生了顯著變化，而司法權和行政權也在新的關系結構中開辟出一條合作治理之路，最終的結果是美國行政法從“以法院為中心”轉向了“以行政為中”。

相對于過去一度流行于英美學界、且深刻影響中國司法實踐和理論研究的“法院中心論”而言，“行政中心論”的興起和司法尊讓哲學的發明，無疑是美國法治的一項重大變革。審思這一變革，對于全面地而非片面地、辯證地而非選擇性地理解現代治理文明轉型，進而探討國家治理現代化語境下中國司法與行政的關系建構問題，具有一定的參考意義。

本文原發表于《美國研究》2021年第1期，轉自“法意讀書”，原標題為《通往機構主義：司法尊讓與美國司法-行政關系的重構》，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。

通往機構主義：

司法尊讓與美國司法-行政關系的重構

晚近百年來，以規模龐大的行政機構、細密復雜的行政規則、紛繁多樣的公共政策以及廣泛運用的自由裁量為特征的公共行政之治，逐漸在現代風險社會治理中占據了主要位置。環顧近世歐美各國，伴隨國家干預主義的滾滾洪流，如德國思想家哈貝馬斯所言，一種新的、與福利國家的正義觀相聯系的工具主義法律觀覆蓋和排擠并最終消解了自由主義法律觀，使得權力分立的古典憲制格局越來越難以維持。在此過程中，行政主導型治理模式后來居上，成為繼立法型治理、司法型治理之后，推動西方法治秩序重構的核心變量，法治實踐由此呈現出“官僚化”或“政策化”的發展趨向。在中國，從傳統官僚政治向現代行政法治的治理轉型方興未艾，法治實踐的公共政策化趨勢同樣突出。面對全球治理文明的這一深刻變化，“如何把握行政與法之間的關系這一基本性的命題，在現代極有重新論證的必要。”作為行政與法的關系的重要維度之一，司法-行政關系的重構，是各國國家治理普遍面臨的難題。本文以行政國家背景下美國司法尊讓原則的演變及其對司法-行政關系的塑造作用為分析樣本，試圖探尋對于這一普遍問題的具體回應方式，以期為理解和構想人類治理的變遷圖景提供新的論說。

在展開正式討論之前，有必要先就美國的行政國家問題作簡要說明。19世紀末以來，“行政國家”(administrative state)的崛起在事實上構成了當代“美國法律的重大內情之一”。回看美國歷史，進步時代以后特別是羅斯福新政以來，伴隨福利國家和權利革命(Rights Revolution)的興起與蔓延，行政分支機構大量涌現，行政治理得以全面擴張，一個以立法授權為倚仗、民選總統為后盾、大規模的行政機構和壟斷性的行政管制為特色的行政國家登上了歷史舞臺；而美國律法精英原本設想的以權力分立為基礎、司法控權為中心的“法律帝國”(Law Empire)圖景，則遭遇了行政國家擴權實踐的重大挑戰。盡管美國司法審查在行政法上的適用范圍有所擴展，隨著行政權力及其治理范圍的顯著增加，對行政機構的司法控制也努力保持跟進之勢；然而，以美國聯邦最高法院為例，它在司法能動和司法克制的兩極之間來回鐘擺，除了在私人權利領域保持相對積極的介入以外，“在大多數情況下，對那些在行政國家中日益重要的政府分支機構，它已經放棄了社會和經濟層面的管控”，而對行政決策保持相當高度的尊讓。這種司法尊讓行政的基本原則，在司法實踐中逐步確立，并在20世紀80年代后達到一個高峰。以至于近來有美國學者認為，“基于法律人的正當理由，法律已經自愿放棄了帝國式的抱負。……法律的‘長弧’不斷地曲向于尊讓——一種對于行政國家的主動尊讓。”

(美國聯邦最高法院)

在此背景下，司法尊讓(Judicial Deference)成為英美學界特別是美國法學領域持續關心的一個重大問題。尤其在晚近數十年來，隨著司法尊讓實踐的顯著發展，美國學者不僅在總體上肯定了司法尊讓原則的制度性地位，而且對其所涉及的司法哲學、適用標準、適用范圍、制度意義等問題都進行了豐富的理論拓展。國內學界也很早開始關注美國的司法尊讓問題，并且對司法尊讓原則的早期發展以及20世紀80年代的經典判例——“謝弗林訴自然資源保護協會案”(Chevron U.S.A. Inc. v. Nat. Res. Def. Council, Inc.)——研究較多，但對這一判例之后數十年間美國司法尊讓原則的最新發展研究較少，這也是本文期待進一步探究和補益之處。

▍美國司法尊讓原則的歷史淵源與最新發展

法律解釋一直是美國司法與行政權力博弈的核心場域。從本質上說，誰有權解釋相關法律，誰就掌握了相關問題的主導權；而如何解釋法律，意味著如何劃分和行使權力。這正是分權憲制背景下司法審查的政治要旨所在。司法尊讓原則的形成，就源于一個長期困擾美國司法的法律解釋問題：行政部門或官員在執行立法機構授權其實施的法律法規時，往往會酌情進行自由裁量，對其中的概括條款或模糊表述做出自己的解釋，面對由此引發的行政訴訟案件，法院應該采取何種審查方式? 是將行政解釋丟在一邊，由法官重新做出解釋? 還是保持克制，順從行政解釋?

追溯歷史可以發現，美國司法對于行政的尊讓，頗有歷史傳統。早在二百多年前“馬伯里訴麥迪遜案”(Marbury v. Madison)首次確立對行政行為的司法審查權時，美國聯邦最高法院大法官約翰·馬歇爾(John Marshall)就通過區分政治性的、涉及公共權的行政行為和法律性的、涉及私人權的行政行為，為尊讓行政機構在公共治理中的自由裁量權留下了憲法余地。然而，這一余地卻長期處于規則空置狀態。在相當長的時間里，伴隨司法審查權的擴張，一種由法院主導解釋權，通過運用傳統的司法解釋方法，基于法院自身裁斷而做出重新解釋的“獨審模式”(independent judgment model)備受推崇，但對于司法應該在何種情境下、根據何種規則和標準給予行政多大程度的尊讓這一重要問題，卻一直沒能明確。例如在1944年的“斯基德摩訴斯威夫特公司案”(Skidmore v. Swift & Co.)中，聯邦最高法院就按照獨審模式，提出了斯基德摩尊讓原則(Skidmore Deference)，即：法官綜合分析多種因素，獨立判斷行政機構的法律解釋是否合理且正當，而行政機構則被視為“專家證人”(expert witness)，其所提供的解釋雖有一定說服力卻不具有支配性，可以作為指引性的權重因素，但對法院不構成拘束力。這種弱化尊讓、注重個案多因素考量的模式，并未形成穩定成熟的解決機制，反而導致司法審查范圍不可預測，造成了相關行政訴訟數量龐大的局面。在此后40多年里，聯邦最高法院在對行政解釋應予以高度尊讓(strong deference)還是低度尊讓(weak deference)的問題上，依然搖擺不定。

歷史在1984年發生了重大轉折。隨著“謝弗林案”的宣判，聯邦最高法院一改過去審查行政解釋的做法，樹立起一種新的、由行政機構承擔主要解釋責任的、法院對行政機構基于合理理由的解釋予以認可的“尊讓模式”(deferential model)。“謝弗林案”發生時，正值里根政府放松經濟管制。當時美國環境保護署(U.S. Environmental Protection Agency, EPA)對其負責實施的《清潔空氣法》(Clean Air Act)中的“污染源”一詞作了寬泛解釋，從而放松了對企業新建大型空氣污染源設施時本應接受的嚴格的“新污染源審查”程序。此舉有利于增強企業的經營自主權，但卻激起環保人士不滿，由此引發了訴訟。整個案件的爭議焦點在于：環境保護署的解釋是否合理?聯邦最高法院支持了環境保護署的解釋，認為國會在《清潔空氣法》中并未給出明確指示，而是授權環境保護署在其權限內做出解釋，這本身是一項政策決定，應由行政機構而非法院去處理。除了斷案本身，更重要的是，法院還借此機會確立了里程碑式的“謝弗林尊讓原則”(Chevron Deference)。法院認為，當國會立法中存在含糊表述或規則空白時，就意味著對負責實施該法律的行政機構進行了授權，允許其制定立法性規則來解釋法條含義；這種立法性規則具有壓倒性分量，法院應當予以尊讓，除非它是專斷、反復無常或明顯違法的。因此在審查時，法院遵循“兩步法框架”: 第一步先判斷國會本身對爭議法律條款有無明確清晰的表態，如有，則直接遵照國會意圖處理；如國會僅有概括性授權而無明確細致的規定，則進行第二步，法院考察和判斷行政機構對該條款所作的解釋能否被接受(permissible),即是否合理，而不是以自己的重新解釋取代行政機構的合理解釋。

謝弗林尊讓原則的確立，被視為美國司法審查的“一個巨大進步”, 對美國司法實踐產生了深遠影響。據美國哈佛大學法學院教授凱斯·R. 桑斯坦(Cass R. Sunstein)調查，從1984年到2005年1月28日，“謝弗林案”判決一共被援引了7233次，足見其影響力之大。晚近以來，美國聯邦法官們借助不同案例，前赴后繼地續造、改進司法尊讓原則，并在大部分判例中都支持了行政機構的解釋，從而使之成為一項基礎性甚至是準憲法性質(quasi-constitutional)的原則。在“謝弗林案”之后的30年里，司法尊讓原則已經衍生出一個龐大的規則體系。本文按照行政解釋的性質、行政機構的解釋權限、司法尊讓原則適用步驟、司法尊讓原則優先適用等四類問題，對這30余年美國司法尊讓原則的發展概況做了分類梳理（下表為筆者自制，說明：1984年至2013年期間，整個美國聯邦法院系統中涉及司法尊讓問題的判例數不勝數，僅在聯邦最高法院層面，就不下百例。此處以最高法院較有代表性的50余個判例作為樣本，大體呈現出司法尊讓的發展框架和主要問題，但這不意味著此表覆蓋了司法尊讓問題的全貌）。

總的來看，這一規則體系的塑造過程主要以謝弗林尊讓原則為基礎，很大程度上改善了司法審查行政解釋時規則不定、標準不一的局面。但需要指出的是，謝弗林尊讓原則的確立并不意味著問題的終結。以往那種獨審模式及其相應的斯基德摩尊讓原則，依然有適用之處；而聯邦最高法院及巡回法院在具體適用司法尊讓原則時，也依然存在來回搖擺的現象。例如，聯邦最高法院在1997年的“奧爾訴羅賓斯案”(Auer v. Robbins)中，將法院尊讓的行政解釋類型，從正式的立法性規則擴展到了未經正式程序而出具的行政官員意見書，大大擴展了謝弗林尊讓原則的適用范圍；但后來以2001年的“美國訴米德公司案”(United States v. Mead Corp.)為典型代表的一些案件，又對謝弗林尊讓原則的具體適用做了不同程度的限縮，進而延伸出了所謂的“謝弗林零步”(Chevron Step Zero)問題，即：在適用謝弗林尊讓原則的兩步法之前，額外多出一步，由法院先裁定要不要適用該原則，而不是未經裁定直接適用。這意味著美國司法尊讓原則的適用是富于彈性的，其發展也在原則的擴張和限縮之間保持了一定的開放性和靈活性。

通過以上梳理可以發現，盡管司法尊讓的規則體系逐漸成形，但對于謝弗林尊讓原則是否適用于行政管轄權爭議這一重要問題，卻一直懸而未決。過去，聯邦最高法院曾在涉及行政管轄權的多個案例中對行政機構予以尊讓，但對于行政機構的管轄權解釋與謝弗林尊讓原則之間的相關性問題，并未正式予以明確；而后，聯邦巡回法院層面的多個案例也涉及上述問題，不過給出的答案卻大相徑庭。總的來看，聯邦最高法院并未就此形成穩定、統一的規則，這依然是困擾謝弗林尊讓原則適用的不確定因素之一。正因為如此，2013年聯邦最高法院審理的“阿靈頓市訴聯邦通信委員會案”(City of Arlington v. FCC), 被一些敏銳的美國學者認為具有潛在的重大意義，因為該案直接涉及美國聯邦法院一個曠日持久的爭議：法官在適用謝弗林尊讓原則之前，是否必須先就國會有無授權行政機構解釋特定法律爭議條款這一問題，單獨作出一個司法決定? 換句話說，這就是前文提及的“謝弗林零步”問題，或者說是“前謝弗林原則問題”(pre-Chevron question)。具體到本案則是：對于行政機構做出的涉及自身管轄權的法律解釋，法院可否跳過“零步”問題而直接適用謝弗林尊讓原則，對行政機構的解釋予以尊讓?在美國聯邦第五巡回法院就“阿靈頓案”做出判決之后，聯邦最高法院決定復審此案，有意對上述問題做出規則性的回應。

（點擊上方圖片圖解6月新刊）

▍法院如何尊讓行政機構：“阿靈頓案”與機構主義進路的浮現

(一)“阿靈頓案”：紓解司法尊讓原則的“零步”困擾

“阿靈頓案”源于美國《1934年通信法案》(Communication Act of 1934)第332(c)(7)(B)(ii)款“合理時限”表述的解釋之爭。按照法案規定，州和地方政府本應在“合理時限”之內審批處理運營商的通信設施建設申請，但事實上，此類申請常被拖延。美國無線通信和互聯網協會便提請美國聯邦通信委員會對“合理時限”做出解釋，后者基于法案授權，通過正式宣告裁決(declaratory ruling)作了解釋，卻被阿靈頓市和圣安東尼奧市起訴至聯邦第五巡回法院。巡回法院適用謝弗林尊讓原則，支持聯邦通信委員會的解釋，理由在于：聯邦通信委員會的裁決已履行美國《行政程序法》(APA)第533條的“通告-評論”程序，符合正當程序原則；聯邦通信委員會已獲得《通信法案》的概括授權，而“合理時限”表述模糊，恰好為其留出了行使權力的空間；聯邦通信委員會的裁決只設了上限時間表，并未超出法案對州和地方政府的責任要求，不存在《行政程序法》第706條的“專斷或反復無常”情形，因而具有合理性。2013年6月，聯邦最高法院在復審此案后做出維持原判的決定，明確指出“對于行政機構就涉及其法定權力范圍(即其管轄權)的法律條款模糊之處所做的解釋，法院必須適用謝弗林框架”。這意味著，對于行政管轄權解釋，聯邦最高法院確認無須由法院通過重新審理來做出新的解釋，應直接適用謝弗林尊讓模式。具體而言，以大法官安東寧·斯卡利亞(Antonin G. Scalia)為代表的多數意見、大法官史蒂芬·布雷耶(Stephen G. Breyer)的協同意見以及以大法官約翰·羅伯茨(John G. Roberts, Jr.)為代表的反對意見，主要圍繞行政管轄權解釋的性質、國會立法意圖的判斷標準及方式、司法與行政的解釋權分配三個爭議的焦點而展開。

“阿靈頓案”的第一個爭議是行政機構就其管轄權所作解釋的性質區分問題。也就是說：要不要將行政解釋區分為“有管轄權的解釋”(jurisdictional interpretations)和“無管轄權的解釋”(nonjurisdictional interpretations)兩種類型，進而先解決“謝弗林零步”問題，即法院先對聯邦通信委員會解釋的類型進行審查定性，而不是直接適用謝弗林尊讓原則? 對此，三種意見都明確予以否定。斯卡利亞認為，管轄權性質區分對于確定司法的權力范圍具有重要意義，但在行政領域內并無意義。這種錯誤的區分具有危險性，如果濫貼管轄權解釋或非管轄權解釋的標簽，會導致行政機構執法時受到管轄權異議的困擾，造成行政解釋被頻繁挑戰的混亂局面，而且也會使得行政機構本該擁有的解釋權，被轉移到聯邦法院手中，最終損害謝弗林尊讓原則。因此，法院應避免“徒勞的分神”(empty distraction),不能將問題復雜化。本案真正需要判斷的問題僅僅是：行政機構在解釋所執行的法律時，是否始終恪守立法授權的邊界。換言之，在斯卡利亞看來，只要立法授權在先，行政機構對負責實施的法律做出的所有解釋就都具有管轄權性質，因為這些解釋統統關系到行政機構的權力范圍。通過對行政管轄權解釋性質問題的澄清，斯卡利亞釜底抽薪式地消解了“謝弗林零步”存在的必要性，從而為本案適用謝弗林尊讓原則掃除了第一道障礙。

“阿靈頓案”的第二個爭議也是最大的焦點在于，到底應該以怎樣的標準和方式去判斷國會意圖。大法官一致認為，行政管轄權解釋能否適用謝弗林尊讓原則，主要的依據是國會授權，但難就難在對于那些存在模糊之處或歧義的條款，如何判斷其中的立法意圖。聯邦通信委員會以《通信法案》已授予其“概括性的規則制定權”(general rulemaking authority)為由，主張擁有條款解釋權。對此，聯邦最高法院形成了概括授權(general delegation)和特定爭議條款授權(delegation extends to the specific statutory ambiguity at issue)這兩種判斷標準的爭論。羅伯茨主張以特定授權為準，認為只有當立法授權的范圍觸及特定的爭議性模糊法條時，行政機構才有權予以解釋。這是因為，國會就法案部分條款進行授權，并不必然意味著將法案所有條款的解釋權都授予行政機構。例如，當一項法案的不同條款被分配給不同的行政機構去執行，而某一機構對特定的爭議性條款做出解釋時，法院勢必先要考慮該特定條款的授權問題；即便國會只將解釋權授予一個行政機構，法院也必須裁決特定條款的行政解釋是否處于國會授權范圍內。斯卡利亞針鋒相對地指出，所謂以特定授權標準來判斷國會的立法意圖，真實目的是想動搖整個司法尊讓體系。然而，根據“整體包含部分”的基本定理，概括授權意味著行政機構據以行使職權的所有規則都是有效的。如果執意要求特別授權，將把法官引上無限探尋立法意圖的歧路，結果就是把皮球重新踢回13個巡回法院，迫使它們通過“全要素審查”(a totality-of-the-circumstances test)，一事一議地判斷立法意圖，從而摧毀司法尊讓原則的穩定根基。透過兩種標準之爭，本案也再次浮現出以什么方法來判斷立法意圖的問題。布雷耶在協同意見中以“米德案”為例，認為法條模糊并不必然意味著國會有意給行政機構留下了值得司法尊讓的填補漏洞的機會，因為這一問題受到具體情境下多種因素的影響，此時應該用傳統的多因素分析框架來判斷。從本質上看，這種多因素、開放式的分析方法實際上否定了對立法意圖的簡明判斷標準，與斯卡利亞所持的反對無限探尋意圖、強調建立明確標準的主張，存在進路上的顯著分歧。

“阿靈頓案”的第三個爭議也是根本癥結在于，面對爭議性法律條款，如何在法院和行政機構之間分配解釋權。羅伯茨代表的少數意見依然堅持司法獨審模式，認為“所有與法律相關的問題”都應該由法院說了算，主張“判斷一項特定的行政解釋有沒有資格被適用于謝弗林尊讓原則，取決于法院就國會是否已授權行政機構來解釋爭議性模糊條款的問題所做出的裁定。”他進而主張，在“行政機構對模糊條款的解釋是否合理”與“模糊條款是否應由行政機構來解釋”這兩個問題之間，應由法院來劃線。言下之意，在法院獨立做出裁決以前，不應直接適用謝弗林尊讓原則，如此便可從權力分配上設置“謝弗林零步”障礙，從而限縮司法尊讓。為此，他將案件討論上升到憲法原則的高度，試圖從美國傳統權力分立體制角度重新評估謝弗林尊讓原則。他引用《聯邦黨人文集》中麥迪遜的名言，批評行政國家不斷膨脹且權力過分集中，而謝弗林尊讓原則也變成其操使權力的利器。有鑒于此，他認為“司法的責任不僅在于規限自身的合理角色，還在于確保其他兩個權力分支也能如此規限自己”，法院的一項重要任務就是修復國會授權的邊界。對此，斯卡利亞代表多數意見予以駁斥，指出“法官應當有所克制，不能憑借一己之見，代替行政機構填補立法空隙。”他認為，謝弗林尊讓原則的存在，就是要防止司法權染指專屬于行政機構的政策制定領域，如果由法院獨斷是否適用這一原則，無疑是一種司法搶權(judicial power-grab)，這實際上是從權力分配上否定了“謝弗林零步”障礙的存在空間。

(二) 從“謝弗林案”到“阿靈頓案”：一種機構主義進路的具體呈現

放眼司法尊讓原則的整個歷史演進過程，2013年的“阿靈頓案”具有突破性的重要意義。1984年，美國最高法院針對行政機構在其管轄權范圍內解釋法律模糊條款的問題，確立了謝弗林尊讓原則“兩步法”，但這并未徹底解決具體適用問題，仍然存在諸多缺口——例如發端于規則罅隙中的“謝弗林零步”問題——這為后來謝弗林尊讓原則在一系列判例中的擴張與限縮埋下了伏筆。隨著“阿靈頓案”的宣判，聯邦最高法院首次明確地澄清了一個潛伏已久的重要難題——對于行政機構有關自身權力范圍的解釋如何適用謝弗林尊讓原則，從而使得謝弗林尊讓原則不僅適用于行政管轄權范圍內的法律解釋，也適用于有關行政自身管轄權問題的法律解釋。這意味著謝弗林尊讓原則實現了規則續造，其適用范圍得以擴張，而“謝弗林零步”問題也在很大程度上得以紓解。同時，這也意味著司法尊讓實踐從以往漫長且曲折的有限探索階段，進一步轉向了體系統一的制度化建構階段。而透過這些典型案例可以發現，聯邦最高法院在運用司法尊讓原則處理行政解釋問題時，呈現出一種機構主義進路(institutionalism approach)。這具體表現為以下幾點。

其一，法院不僅對作為行政類法律的解釋主體的行政機構角色予以主動承認，也自覺地界定了其自身作為行政類法律解釋的“審查者”而非“解釋者”的司法機構角色(institutional role)，正是基于這種機構角色的區分，法院更加有意識地結合不同機構所面臨的具體情境，能動地適用司法尊讓原則。正如一些美國學者所指出的，法律解釋的核心問題在于，“具有不同能力、受制于不同條件的各個特定機構，應該如何解釋特定的法律文本。”在美國憲制框架內，立法、行政、司法各有其機構角色；一部法律如果由三者分別進行解釋，很可能會產生不同的理解。因此，某一機構在釋法之前，必須心知肚明的是：“誰是決策的制定者，這一點至關重要。”而由誰掌握法律的解釋權，則是一個單獨的機構角色問題。這一點在“謝弗林案”中已經有所體現，“阿靈頓案”則再次反映出法院和行政機構在解釋權問題上的機構角色沖突。面對少數反對意見試圖從解釋權角度來解構司法尊讓原則的主張，斯卡利亞代表的多數意見重申了謝弗林原則的本意，即“法條的模糊之處，應由負責實施它的行政機構而非法院，在合理解釋的范圍內得到解決”。按照這一邏輯，行政機構對法條模糊之處的解釋，本質上不是要解決法律上的問題，而是要解決政策上的問題；即便政策性爭議往往會以法律形式表現出來，也應該交由行政機構而不是法院去解決。

那么其二就是，作為“審查者”而非“解釋者”的法官如何選擇審查策略?從“阿靈頓案”來看，法院主要采取形式主義的審查策略，即在司法尊讓的約束框架下作出裁決，而對于“行政機構是否擁有國會授權”這一實質問題的判斷，也寓于形式主義的審查策略之中。這里的形式主義，是指“一種規則約束下的決策策略”：有限理性的法官立足于審查者的機構角色，在面對專業的行政治理問題時，降低審查過程的復雜性，選擇相對簡便易行的審查規則或標準，從而在總體上(而不僅僅是個案中)取得最優的規則治理結果。“阿靈頓案”中，無論多數意見還是少數意見，都對所謂的“管轄權解釋”和“非管轄權解釋”區分予以批判，一個重要原因就是避免將問題復雜化，從而聚焦于應否直接適用謝弗林尊讓原則的真正問題上來。這一批判并非沒有根據。在美國早期的司法審查中，行政管轄權問題曾一度被認為應由法院負責獨立審查和判斷。但彼時這一主張備受批評，并在后來漫長的司法實踐中被擱置一邊，其原因就在于：事實上，影響行政機構權限的問題都是管轄權問題，“全由法院獨立判斷實際上不可能，也妨礙行政效率”，況且如果司法審查之手伸得太長，還“可能違背國會設立行政機構的意旨”。

同理，在判斷國會的立法意圖時，“阿靈頓案”中聯邦最高法院的少數意見意欲以“特定授權說”對抗“概括授權說”，也被認為是將行政解釋的審查問題復雜化了，因而遭到多數意見的直接反對。此外，在以往一段時間內，由“斯基德摩案”所提供的多因素分析框架，以及由“米德案”所提供的區分標準——經由正式規則制定程序做出的解釋與未經正式程序做出的解釋——曾是一些法官決定是否適用謝弗林尊讓原則的分析工具。“阿靈頓案”中，出于可預測性的需要，多數意見并未采用上述框架和標準，而是始終緊扣行政機構的解釋有無國會授權以及是否處于國會授權范圍之內這一實質性標準來展開論證。這種立足于司法機構的角色定位而展開的形式主義審查，不僅有利于審查過程的化繁為簡，也有利于維護謝弗林尊讓原則的穩定性和司法審查本身的可預測性。

因此，其三，相對于僅僅追求個案正義，法院更加注重司法審查所能帶來的整體示范效果，其目的是形成穩定的、可預期的司法尊讓規則及方法——司法審查的要義之一就是確立裁判規則。這也被一些學者稱為“規則式的結果主義”(consequentialism)。法官應當確立那種能在總體上產生最優結果的解釋規則，并據此解釋爭議性的法律模糊條款。這種總體上的最優結果，主要體現為對法律制度的促進，而這反過來也是形式主義審查策略得以成立的基礎。在這種結果主義的引導下，對法律模糊條款的解釋，有必要注重其整體的制度效果，而非全然局限于個案結果。“阿靈頓案”中，聯邦最高法院致力于維護謝弗林尊讓原則，并力圖通過該案鞏固這一原則，擴大其適用范圍，就是想結束長期以來司法審查行政解釋時規則多變、方式多樣、標準不一的混亂狀態，“減少法律的不確定性和司法決策成本”。事實上，早在20世紀80年代，斯卡利亞就曾與布雷耶爭辯謝弗林尊讓原則的適用范圍。當時斯卡利亞主張謝弗林尊讓原則是一種“概括式的假定”(across-the-board presumption)，即假定法律中的模糊條款可被視為國會對行政機構的立法授權，對于行政機構就其作出的合理解釋，法院必須尊讓。他進而認為，作為一個普遍性規則，謝弗林尊讓原則有助于統一司法審查的混亂狀態。誠然，確立并遵循一個統一而穩定的司法尊讓規則，重新分配行政機構和法院的不同職權，可以“降低下級法院把不必要的地域多樣性摻進全國性法律的概率”，增強行政機構解釋和實施法律的權威性，避免國家法律在實踐中被過度地方化甚至割據化，由此確保法律實施的一致性。

▍從角色到能力：司法尊讓的機構主義哲學

通過前兩部分的考察可以發現，從“謝弗林案”到“阿靈頓案”的晚近30年間，司法尊讓原則在美國司法審查實踐轉型及司法與行政關系重塑的過程中，起到了“穿針引線”的重要作用，而這種穿引之力，則來源于美國司法哲學的機構主義轉向。這一轉向已引起英美學者的高度關注。近年來，以美國哥倫比亞大學法學院教授彼特·L. 施特勞斯(Peter L.Strauss)、哈佛大學法學院教授凱斯·R.桑斯坦(Cass R.Sunstein)、哈佛大學法學院教授阿德里安·弗繆勒(Adrian Vermeule)、耶魯大學法學院教授杰瑞·L.馬肖(Jerry L.Mashaw)等為代表的一大批學者，從謝弗林尊讓原則這一“評估聯邦法院和行政機構權力分配的無可爭議的起點”出發，聚焦“法律解釋”問題，從不同角度論證了美國憲制中立法、行政、司法三種機構的不同地位、角色、架構、能力及運作方式。他們一方面著重分析司法機構的角色限制和能力限制，另一方面致力于詮釋行政機構在公共治理中的主導角色和能力專長，進而認為在公共治理需求激增、立法授權日益普遍的背景下，由司法機構獨享法律解釋權已不合時宜，理應將公共行政領域內的法律解釋權分配給行政機構，由此推動“以司法為中心的行政法”轉向“以行政為中心的行政法”。這股學術潮流的涌現，已構成一幅引人注目的機構主義(Institutionalism)理論圖譜。

那么，這種寓于司法尊讓之內的機構主義哲學，究竟是如何發生的?總的來說，這既與行政國家興起所引發的美國憲制結構變化及其對司法審查造成的外部壓力相關，也是美國法院在新的條件下主動調整、優化并合理發揮其機構功能的結果。法院在與行政機構進行法律解釋博弈時，意識到自身的機構性限制(institutional limits)，進而推動機構性轉變(institutional turn)，主動將行政法律領域的解釋主導權交還行政機構。在此過程中，美國司法從機構角色到機構能力(institutional competence)都發生了顯著變化，一條適應權力結構變化、協調司法與行政關系的相對穩定的治理進路也日益成型。

(一) 機構主義緣起：司法審查行政解釋的制度難題

法官如何應對“復雜性”的挑戰，被視為當代美國司法“最急迫的”問題。從司法與行政的關系來看，這種復雜性可以追溯至美國國家治理中兩種不同的制度因素：

其一為“法律帝國”(Law Empire)。法律帝國建立在古典分權原則之上，“法律在國家建構和政策發展中居于核心位置”，首先表現為立法至上主義及禁止授權原則(non-delegation doctrine)，即由立法機構制定法律規范，行政機構只是執行立法意志的“傳送帶”。立法機構不能籠統地將授權行政機構，而如果沒有明確授權，行政機構就不得干預私人權利和自由。與之契合的是一種“法院中心論”(court-centeredness)，即高度推崇司法審查的憲制功能，主張以司法立法權——由法院主宰一切法律問題的解釋權——作為控權手段，對行政機構加以制衡，確保其在“有限政府”的框架內依法行政，從而保護私人權利和自由，實現法律統治的帝國式抱負。

其二為行政國家。帝國式的法治圖景雖然對美國法治觀念的塑造產生了深刻影響，但卻與美國歷史的真實變奏并不完全合拍。美國建國以來特別是近百年來的國家發展軌跡，經歷了從弱行政到強行政、從有限政府到“世界歷史上最強大的民族國家”的重大變遷，制度化的行政國家已成為美國國家治理的主導力量。在治理問題日益復雜、超預期因素或不確定風險難以預測的情況下，立法機構往往采取籠統的“框架性立法”方式，“授權政府機構通過制定規則來充實這一框架或充當準司法機構來解決實施這些計劃的過程中所產生的糾紛。”這不僅意味著禁止授權原則的名存實亡，也使得行政機構獲得了高度自由裁量權的“尚方寶劍”。這種裁量權本質上是一種行政立法權，它既是擴張的、分布式的，廣泛存在于各類行政機構的不同業務領域中，又是集中的、具有內在統一性的，作為一個整體系統的行政國家無疑大權在握。隨著越來越多的法律領域被實質化，行政機構越來越無法在形式法治的規范性要求下實施法律，行政國家與法律帝國、行政立法權與司法立法權的制度性矛盾也在所難免。如美國紐約大學法學院教授理查德·斯圖爾特(Richard B.Stewart)所言：“授予行政機構寬泛的權力已經嚴重危及行政法傳統模式控制政府權力的能力。”

這種在治理變遷中不斷凸顯、擴大的制度性矛盾，從根本上決定了美國當代司法審查的兩難境地。以司法中心主義的信條視之，行政權的過度膨脹已然逾越了權力分立的界限，沖擊了司法控權的底線，理當予以反對和制止；但在實踐中，如果法院以擴張性的姿態直接介入復雜的社會經濟治理領域，處處限制或否定行政機構的自由裁量權，顯然也不具備可操作性。因為那不僅大大超出法院自身的能力和所應承擔的憲法責任，也會使公共行政陷于被動境地，而難以遂行公共治理目標。更為矛盾的是，司法如若染指行政領域，本身又意味著違背分權原則，況且立法機構已經向行政機構拱手授權，源于民選總統的公共行政也具有一定的民主基礎，法院要是輕易推翻行政機構的決策或行動，又會受到“反多數難題”(counter-majoritarian difficulty)的詰難。因此，在公共行政主導國家治理的現實情境下，美國最高法院不得不把自己放到憲制結構變遷的視野中，來重新定位司法的適當角色。

(二) 機構主義中的司法角色：有條件的公共治理合作者

面對上述制度難題，如何重新定位和調適自己的機構角色，成為美國法院的首要問題。對此，美國法官們曾有過不同回應。其中一種回應就是前已述及的以權力分立為基礎的司法主導模式，其深層底色是一種抵觸行政自由裁量權的嚴格法治主義，與新興行政國家的治理實踐格格不入。它并沒有給出紓解司法審查與行政裁量緊張關系的答案，反而容易滑入一種所謂的“完美主義謬誤”(nirvana fallacy)，即過分信賴司法機構，而對其他機構抱有偏見的機構性盲區(Institutional Blindness)，使得司法與行政的關系更為緊張。另一種截然相反的回應則是，法官們“試圖以各種法律的小機巧來搪塞、對付自己的法律責任”。面對行政國家的挑戰，一些人要么選擇躲避，要么甘于順從，例如法院對行政機構的順從在20世紀30年代末期曾一度成為主流，法院甚至被視為“羅斯福新政寵物狗”而備受爭議。

事實上，在國家治理范圍極大擴展、社會經濟治理需求急劇井噴的現實背景下，對行政自由裁量權進行司法監督的合理預期，是促使行政機構理性地行使裁量權，而不是消滅裁量權。無論是偏執于司法中心主義，還是消極無為地唯行政權力馬首是瞻，都有使司法審查迷失角色定位甚至陷入被動局面的可能。要變被動為主動，司法審查的可行策略既非對抗亦非綏靖，而是與行政機構合作。這是因為在美國憲制的框架下，行政治理需要經由正當法律程序(立法上的或司法上的)獲得形式意義上的規范合法性，因而行政機構在制定公共政策或做出裁量行為時，勢必需要法院支持。而對法院來說，即便采取最為積極的審查策略，也不可能沖到公共行政治理的第一線。畢竟法官并不是行政專家，由法院經手審理的，也只是少數進入訴訟程序的行政爭議案件。更為重要的是，國會立法已經授權行政機構處理公共治理問題，那么針對這些領域的政策，自然要由熟悉政策實施的官員們制定。

因此，在合作框架下，“法院要扮演的不是決策者，而是監督者”，司法審查的可行思路是在原則上把握司法對于行政的控權功能，而在實踐中尊重行政機構自身的管理功能。表現在法律解釋上，就是遵循“主次有別”的機構角色安排，讓行政機構作為主要的釋法者，法院作為次要的審查者——這是一種典型的實用主義的司法節制。事實上，這種法律解釋主體的“機構性轉變”(institutional turn)，更貼近美國憲制的原貌。立憲者們從來沒有把國會授予行政機構的政策制定權轉交給法院，行政機構有著與法院截然不同的機構角色，有權對自己的行政行為做出合理解釋。基于這種角色分配，法院有條件地與行政機構進行合作，在司法監督的基礎上對行政機構的決策予以適當的司法尊讓，不僅有助于實現公共治理目標，也契合美國憲制的設計初衷。正如大法官羅伯特·杰克遜(Robert H. Jackson)所言，“憲法固然以分權來更好地保障自由，但也預期三種分置的權力可以在實踐中整合成一個運轉良好的政府。它樂見這些權力分處于既分離又依存(separateness but interdependence)、既自主又互惠(autonomy but reciprocity)的狀態中。”

從鉗制行政機構的護法者、法律解釋的主導者，轉向法律解釋的審查者、有條件的公共治理合作者，法院在機構角色上的悄然轉變，使得在司法權和行政權之間塑造一種有條件的現代公共治理合作關系成為可能。通過司法監督與司法尊讓的有機結合，法院和行政機構攜手構建了以公共利益為目標的“伙伴關系”(partnership)以及“實現正義的協同手段”(collaborative instrumentalities of justice)，開啟了二者長期且富有成效地合作的“新時代”。如此，法院便在公共治理的意義上成為“整體行政過程的一部分”,而非“敵視官員的陌生人”。例如在“阿靈頓案”中，聯邦最高法院擺正了自己作為審查者而非解釋者的位置，支持聯邦通信委員會釋法，無疑有利于糾正州和地方政府的不作為問題，滿足無線電服務提供商的合法訴求，從而更好地實現發展通信設施的公共目標。在這種心照不宣的合作過程中，聯邦最高法院不僅沒有喪失自身的獨立性，還通過判決實現了司法的公共價值。

(三) 司法的機構能力塑造：程序控制與形式審查

上述制度難題延伸出的第二個重要問題，是司法如何塑造自己的機構能力，進而與行政機構開展公共治理合作。這包括兩個層面：一是法官如何評估自己和行政機構的不同機構能力，這關系到司法審查過程中要不要適用司法尊讓原則；二是法院以怎樣的姿態和方式去審查行政解釋，即如何合理地適用司法尊讓原則。

就機構能力評估而言，美國法院對行政機構的能力認同由來已久。面對高度復雜和專業的行政領域，法官們常常意識到自身機構能力的不足，并對行政機構的專業職能給予肯定甚至“超級尊讓”(super-deference)。例如，在1976年的一項判決中，美國哥倫比亞特區聯邦巡回法院就曾言明：“對于更為隱蔽且不顯眼的科學事項的判斷，遠非我們法官的機構能力所能勝任。” 又如在1983年的一項判決中，聯邦最高法院認為美國核能管制委員會(Nuclear Regulatory Commission, NRC)站在科學前沿就其專長問題所作出的判斷，有別于一般的事實認定，“對這類科學判斷進行審查時，法院一般都要給予最大程度的尊讓。”這種類似于“不是金剛鉆就不攬瓷器活”的專業能力區分，構成了司法尊讓的最現實的理由。不僅如此，行政機構在法律解釋中的能力優勢并不限于專業性一項，例如美國喬治·梅森大學法學院教授恩斯特·蓋爾霍恩(Ernest Gellhorn)和華盛頓大學法學院教授羅納德·M.利文(Ronald M.Levin)曾總結到：

“1.行政機構更加精通其所實施的法律，明白不同條款之間的關系，理解接受一種解釋而反對另一種解釋所帶來的實際影響；

2.在實施復雜行政規制計劃的過程中，面對日益變化、不可預見的問題，行政機構需要靈活性，以有效遂行其計劃；

3.正如‘謝弗林案’所強調的，行政機構負有義不容辭的管理職責，因而其行為選擇具有政治責任性，而法院則不可能如此；

4.司法尊讓促進了法律的一致性，因為它降低了全國各地的法院在審查過程中對同一部法律做出不同解釋的可能性，而往往一個集中的行政機構所給出的解釋才能夠起到管控作用。”

正是基于上述認識，司法審查顯然需要保持一定程度的司法克制，以尊讓行政權的運作。面對行政自由裁量權的擴張，法院“通過擴展和變革傳統的程序機制”改變了司法審查的重點，即開始轉向“確保所有受影響利益在行政機構行使其被授予的立法權力過程中得到公平的代表”。因此，法院更加注重建構和發揮司法審查的程序性控制功能，把審查的注意力更多地放在程序性事項上，主要看行政決策或解釋是否符合“通告-評論”、行政聽證等程序性要求。如果程序正當，對于決策或解釋所涉及的實體性問題，法院通常會予以支持，除非明顯不合理，法院一般不代替行政機構作出最終判斷。例如“阿靈頓案”中，美國最高法院并未直接對《通信法案》的爭議條款做出解釋，因為聯邦通信委員會的解釋以國會授權為基礎，且不存在程序性瑕疵，可以直接適用謝弗林“兩步法”；而在2016年的一項判決中，美國最高法院拒絕適用謝弗林尊讓原則，也是因為行政行為本身存在程序性瑕疵，但它也沒有因此代替行政機構作解釋，而是認為法院沒有責任去推斷行政機構的理由。

與此同時，一種對于行政解釋的形式主義審查，成為法官們普遍奉行的策略。在缺乏專業知識、不熟悉政策考量的情況下，法院傾向于降低其解釋技巧和解釋規則的復雜性，例如在對待行政解釋時，更青睞于文本主義(textualism)，即忠實于法律文本本身，主要從文本出發解釋爭議法律條款，而不是無限制地追問立法原旨。另外，法院也致力于統一審查行政解釋的標準。例如，自謝弗林尊讓原則問世以來，美國法院在審查行政解釋時，不再細分其屬于法律問題還是事實問題，而是對兩類問題適用相同標準，也就是將“全部司法審查的范圍統一在合理性質標準之下”。又如，此后諸多案件中，在決定是否直接適用“謝弗林尊讓原則”時，法官們緊扣法律有無模糊之處和行政機構有無立法授權這兩個關鍵標準，而不是將適用問題復雜化。再如，對于行政解釋的“合理性”審查標準也趨于統一，主要依據就是《行政程序法》第706條所設定的“專斷和反復無常”標準。而聯邦最高法院在適用這一標準時也相當慎重，“一直采取一種高度遵從化的方式。”有學者統計發現，在1983年到2014年涉及專斷性爭議的64件聯邦最高法院判例中，法院絕大多數時候都維護了行政機構，“使其頂住了那些以涉嫌專斷為由而紛至沓來的挑戰。”上述形式主義審查策略的盛行，根本上還是出于促進公共治理的現實需要及其背后的政治考量。對司法審查而言，那種要求“對每一個自由裁量權的每一個方面都要確定最為適當的結構”的主觀化判斷標準，“既不現實也不理智”,反而“會對行政管制項目構成威脅，此威脅可能凍結政策創制的主動性”。而簡化方法、統一標準，不僅有利于法官以較小的成本來應對個案的復雜性，而且還有利于形成穩定、一致的司法審查規則，增強司法裁判的確定性，避免損害行政機構的權威性和行政治理的有效性。因而總的來說，司法的機構能力塑造，最終指向一種平衡合法性(合乎憲法和法律)、合理性(容忍行政機構對立法意圖的自主解釋)和有效性(有利于提升公共治理效果)的審查模式。

合而觀之，上述從角色到能力的機構主義重構過程，歷經近一個世紀的演進，在持續性的爭議當中，促成了“從司法立法權轉向行政立法權的自然結果”，推動了“行政法領域內法院與行政機構關系的根本性轉變”。隨著具有準憲法性質的機構性尊讓(institutional deference)的確立，美國法院在新的歷史條件下，開辟出了一條協調司法與行政關系的規則治理新路。

▍結語：美國司法-行政關系的重構及其意義

曾經，美國人對于行政自由裁量權與傳統分權體制相互矛盾的看法，幾乎是根深蒂固的。其中一種代表性的意見不無憂慮地指出，龐大的行政國家集立法、執法、司法三項權能于一身，已經觸動了美國傳統憲制結構的根基，對其經典法治模式構成威脅。在相對保守的司法系統那里，這種矛盾性的認識也曾一度占據主流。然而晚近以來，行政國家的興起看似危及法律統治，實質上卻是“法律自身內在邏輯作用的結果”。法律在行政國家不斷壯大的過程中“發揮了一個肯定性而非否定性的特殊作用”，事實上構成行政國家手中各種權力的重要來源。更確切地說，行政國家的出現，乃是傳統分權體制無法處理美國國家治理所面臨的種種現代問題，而進行自我調整和變革的產物。一個重要例證是，美國行政法領域的重大變革，在相當程度上就是“由聯邦法官們一手促成的”。而本文所論的司法尊讓原則及其機構主義哲學的形成，正是這場戲劇性變革的重要一幕。

如果從一種內在的、調和的而非外在的、對立的視角出發，處于司法與行政關系歷史性變化中的司法尊讓，并不是司法不堪復雜性挑戰而選擇的“逃生路線”，而是司法回應復雜治理問題，試圖在憲制變局之中探索可行出路的一場“自我革命”。長期以來，美國形式法治理念中的“法院中心論”，“實際上弱化了其他官員和普通公民的責任感，分散了對司法以外其他策略的注意力”。而機構主義進路是對這種“法院中心論”的調整，進而也是對美國司法審查領域內不對稱的法律解釋權分配格局的調整。“這種機構主義是一種平等的經驗主義——一種對所有相關機構的能力都秉持一種現實主義態度的制度理論。” 也就是說，機構主義進路從現實出發，不僅意味著司法不再以中心自居，重新回歸自身的機構角色，充分尊重合法的行政權力，也意味著作為公共治理主導者的行政機構，獲得了與其主導角色相匹配的權力空間，即該歸司法的歸司法、該歸行政的歸行政，以此作為司法與行政相互協作的新基礎。在這個意義上，機構主義進路或許是超越司法能動主義和司法克制主義二元框架的第三條道路。此一道路的開辟，本質上是美國傳統憲制回應現代問題的一種自我調適。調適的方向，不是刻意削弱某一權力分支，而是結合實際，對各個分支的權責進行適當的再分配；不是簡單消除司法權和行政權之間的張力——實際上也不可能完全消除，而是將這種張力置于合作框架內加以協調，最終共同實現治理目標。

進一步看，自托克維爾將司法系統的“巨大政治影響”譽為美國體制“最令人驚異的和最突出的特征”之后，一種司法主權的敘事被有意識地一步步放大，并與同樣被后來者塑造出來的三權分立敘事相結合，最終上升為一種基于權力分立的司法治國理想(也即法律帝國)。然而這種視覺偏向所呈現出的法治鏡像，與美國憲制的真實面貌，特別是行政國家興起之后的憲制實情，并不相符。事實上，美國憲法中并沒有權力分立的條款，甚至有美國學者直言，純粹的分權原則“只不過是一種政治學分析或法律構想”。如果要說權力分立，那么它從一開始就不是表面所見的職權劃分或功能分置形態，而恰恰是三個權力分支共享權力，即每個權力分支的職權常常是立法性、司法性、行政性功能的交疊混合，而各分支機構之間又保持相對的權力分割狀態。這種既混合又分離的憲制結構，盡管偶爾會出現不同權力分支之間激烈抗衡或鉗制的緊張狀態，但伴隨國家治理的不斷變遷，三個分支更多的保持著一種動態、連續的“原則與妥協”關系，從而推動了美國憲制原則從被挑戰、被重新界定到最終得以更新和發展的整個過程，最終結果是美國憲法的生命力不斷更新，成為一部“活的憲法”。而作為這種憲制續造過程中頗為精巧且重要的一環，司法尊讓原則的形塑與機構主義哲學的生成，從一個側面生動地呈現了傳統憲制原則與新興行政國家之間交相協調的百年景觀，成為當代美國法治轉型的真切寫照。不僅如此，它們也構成未來美國法治發展的一條弧線，推動著司法-行政關系的持續性重構。在此進程中，法律帝國理念與行政國家實踐、司法權與行政權之間還將碰撞出更多的火花，“點燃那些可能推動法律突破的進步理念”。

審思這場美國法治變革，有助于我們全面辯證地理解現代治理文明轉型，實事求是地探討國家治理現代化中的司法與行政關系建構問題。一段時間里，我們對域外法治模式的引介和研究，不可避免地受到了曾經盛行于英美的“法院中心論”的影響，尤以美國憲法司法化的影響為典型，以至于一度營造出“司法萬能”的氛圍。公允而論，這些研究發掘了司法之于法治的重要價值，是法治建設不可或缺的理論資源。然而，單從這種視角出發，得出的結論可能契合形式法治理念，卻難以呈現司法與行政關系的全貌。事實上，無論在制度上還是在實踐中，司法與行政都體現為實質意義上的互動合作關系，這是近百年歐美國家從形式法治轉向實質法治過程的一條基本規律。對于這些國家而言，當行政成為國家治理的主要力量，當立法主動授權行政而導致其權力擴張，司法也不得不從舞臺的中心退至邊緣，而與行政達成實質法治意義上的有條件的治理合作。這種合作是司法與行政關系的常態，相互鉗制乃至沖突則是例外。由此不難解釋，為什么法治在推動美國政府從有限政府轉變為超大規模政府的過程中，發揮了肯定性而非否定性的作用；也可以理解，為什么美國司法在限權的形式邏輯下，卻助推了實質意義上的行政擴權。當人們有感于美國最高法院那些動人心魄乃至力挽狂瀾的歷史時刻時，也不應忽視它如何基于政治、法律和自身能力等多重考量，“拒絕過高的法治理念”而主動自我節制，甚至“向行政國家低頭”，更不應忽視行政的崛起要比司法更有力地推動了當代美國法治的實質性重構。惟其如此，才能全面地而不是選擇性地理解西方法治的復雜性，也更有利于從中汲取可資參考的價值。

注釋：（向下滾動即可閱覽全部注釋）

[1][德]哈貝馬斯著:《在事實與規范之間:關于法律與民主法治國的商談理論》(童世駿譯),北京·生活·讀書·新知三聯書店,2014年版,第482～506、226～234頁。

[2]A.V.Dicey,Introductionto the Study of the Law of the Constitution(London:Macmillan,1915),8thed.,p.XLIV.

[3][日]原野翹著:《現代法和現代行政法學的課題:法律的政策化和現代行政法學》(高作賓譯),載《國外社會科學》,1985年第2期,第58頁。

[4][日]大橋洋一著:《行政法學的結構性變革》(呂艷濱譯),北京·中國人民大學出版社,2008年版,第1頁。

[5][美]勞倫斯·弗里德曼著:《二十世紀美國法律史》(周大偉等譯),北京大學出版社,2016年版,第250頁。

[6][美]凱斯·R.桑斯坦著:《權利革命之后:重塑規制國》(鐘瑞華譯),北京·中國人民大學出版社,2008年版,第1～35頁。

[7]張佳俊:《當法律帝國遭遇行政國家》,載《讀書》,2019年第4期,第102～110頁。

[8][美]德沃金·R.著:《法律帝國》(李常青譯),北京·中國大百科全書出版社,1996年版,第355～367頁。

[9][美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),北京·商務印書館,2016年版,第3頁。

[10]王名揚:《美國行政法》,北京·中國法制出版社,2005年版,第599頁。

[11][美]克里斯托弗·沃爾夫著:《司法能動主義:自由的保障還是安全的威脅(修訂版)》(黃金榮譯),北京·中國政法大學出版社,2004年版,第60～61頁。

[12]程漢大:《司法克制、能動與民主:美國司法審查理論與實踐透析》,載《清華法學》,2010年第6期,第7～19頁。

[13]AdrianVermeule,Law's Abnegation:From Law's Empire to the AdministrativeState(Cambridge,Massachusetts:Harvard University Press,2016),p.11.

[14]AdrianVermeule,Law's Abnegation:From Law's Empire to the Administrative State,p.1.

[15]ChevronU.S.A.Inc.v.Nat.Res.Def.Council,Inc.,467 U.S.837 (1984).

[16]國內學界對司法尊讓原則的早期發展和“謝弗林案”本身的研究較多,限于篇幅,此處暫未羅列。關于“謝弗林案”之后數十年美國司法尊讓原則的新發展,參見高秦偉:《在法律解釋與政策形成之間:行政法解釋方法論研究》,載《法律方法與法律思維》(第8輯),北京·中國政法大學出版社,2012年版,第27～52頁;顧海燕:《行政解釋對法院的拘束力:以美國最高法院的實踐為線索》,載《中南財經政法大學研究生學報》,2012年第5期,第131～135頁;鄧栗:《美國行政解釋的司法審查標準:謝弗林案之后的發展》,載《行政法學研究》,2013年第1期,第131～144頁;黃琳:《后謝弗林時代的美國行政解釋司法審查:基于若干判例的審視》,載《東南法學》,2016年第1期,第70～87頁;俞祺:《規范性文件的權威性與司法審查的不同層次》,載《行政法學研究》,2016年第6期,第51～68頁。

[17]無論對司法尊讓持支持還是批評的立場,論者一般認為,美國存在司法尊讓行政機構解釋的長期傳統。參見ChevronU.S.A.Inc.v.Nat.Res.Def.Council,Inc.,467 U.S.837 (1984);Jack M.Beermann,“Endthe Failed Chevron Experiment Now:How Chevron Has Failed and Why It Can andShould Be Overruled,”Connecticut Law Review,Vol.42 (2010),pp.779,791;PeterM.Shane,“Chevron Deference,the Rule of Law,and Presidential Influence in theAdministrative State,”Fordham Law Review,Vol.83 (2014),pp.679,687。

[18]Marbury v.Madison,5U.S.(1 Cranch) 137 (1803).

[19]劉晗:《憲制整體結構與行政權的司法審查:“馬伯里訴麥迪遜案”再解讀》,載《中外法學》,2014年第3期,第806～821頁。

[20]CynthiaR.Farina,“Statutory Interpretation and the Balance of Power in theAdministrative State,”Columbia Law Review.Vol.89,No.3 (1989),pp.453,466.

[21]Skidmore v.Swift& Co.,323 U.S.134 (1944).

[22]參見Cynthia R.Farina,“Statutory Interpretation and theBalance of Power in the Administrative State,” p.454。另外,也有美國學者將斯基德摩尊讓原則稱為“斯基德摩權重”(Skidmore Weight),意指在法官擁有法律最終解釋權的前提下,法官對行政機構關于某一特定法律問題的意見予以尊讓的可能性。參見Peter L.Strauss,“‘Deference’ Is Too Confusing:Let's Call Them ‘ChevronSpace’ and ‘Skidmore Weight’,” Columbia Law Review,Vol.112 (2012),p.1145。

[23]KennethC.Davis,Administrative Law Treatise (2d ed.),Vol.V (San Diego:K.C.DavisPub.Co.,1978),pp.370,375.

[24]Whitney RuijuanHao,“City of Arlington v.FCC:Jurisdictional or Nonjurisdictional,Where to Drawthe Line?”,Journal of the National Association of Administrative LawJudiciary,Vol.34 (2014),pp.151～192.

[25]參見Cynthia R.Farina,“Statutory Interpretation and theBalance of Power in the Administrative State,” p.454。另外,也有美國學者將謝弗林尊讓原則稱為“謝弗林空間”(Chevron Space),意指獲得立法授權的行政機構,能在多大的范圍內根據其被授予的權力,做出能夠產生法律責任或約束效果的行為。參見Peter L.Strauss,“‘Deference’ Is Too Confusing:Let's Call Them ‘ChevronSpace’ and ‘Skidmore Weight’,” Columbia Law Review,Vol.112 (2012),p.1145。

[26]ChevronU.S.A.Inc.v.Nat.Res.Def.Council,Inc.,467 U.S.864～866 (1984).

[27]ChevronU.S.A.Inc.v.Nat.Res.Def.Council,Inc.,467 U.S.,842～844 (1984).

[28]RichardJ.Pierce,Administrative Law Treatise (5th edition)(New York :AspenPublishers,2009),p.159.

[29]CassR.Sunstein,“Chevron Step Zero,” Virginia Law Review,Vol.92,No.2(Apr.,2006),p.188。更有美國學者指出,該原則已成為被援引最多的最高法院行政法判決。參見Jack Michael Beermann,“Chevron at the Roberts Court:Still Failing afterAll These Years,” Fordham Law Review,Vol.83 (2014),p.101。

[30]有美國學者專門選取了1999年1月1日至2001年12月31日期間發生的34個聯邦地區法院判例和57個聯邦巡回法院判例,以及2005年1月1日至2007年12月31日期間發生的74個聯邦地區法院判例和54個聯邦巡回法院判例,通過統計分析發現,在76.26%的判例中,法院都支持了行政機構所作的解釋。參見Richard J.Pierce Jr.and JoshuaWeiss,“An Empirical Study of Judicial Review of Agency Interpretations ofAgency Rules,”Administrative Law Review,Vol.63,No.3 (Summer 2011),p.519。另外有美國學者在統計分析“謝弗林案”之后1014個涉及行政機構解釋的聯邦最高法院判例后發現,最高法院在39.6%的判例中,明確適用了不同程度的司法尊讓原則,且行政機構的勝訴比例超過73.5%以上;在53.6%的判例中,未明確適用司法尊讓原則,但行政機構的勝訴比例也高達66%。參見William N.Eskridge,Jr.and Lauren E.Baer,“The Continuum ofDeference:Supreme Court Treatment of Agency Statutory Interpretations fromChevron to Hamdan,” The Georgetown Law Journal,Vol.96 (2008),pp.1098,1099,1142。

[31]Cass R.Sunstein,“ChevronStep Zero,” p.188.

[32]制表說明：第一,1984年至2013年期間,整個美國聯邦法院系統中涉及司法尊讓問題的判例數不勝數,僅在聯邦最高法院層面,就不下百例。鑒于最高法院的判例具有代表性,為便于梳理問題脈絡,此處以最高法院判例為準,從中選取了較有代表性的50余個判例作為樣本,大體呈現出司法尊讓的發展框架和主要問題,但這不意味著此處所呈現的內容即為全貌;第二,筆者在搜索查閱判例原文的基礎上,重點參考了理查德·J.皮爾斯(Richard J.Pierce,Jr.)、凱斯·R.桑斯坦(Cass R.Sunstein)、阿德里安·弗繆勒(Adrian Vermeule)、彼特·L.施特勞斯(Peter L.Strauss)、邁克爾·赫茲(Michael Herz)、克里斯托弗·J.沃克(ChristopherJ.Walker)、安·格雷厄姆(Ann Graham)、威廉·凡克(William Funk)、克里斯汀·E.希克曼(Kristin E.Hickman)、馬修·D.克魯格(Matthew D.Krueger)、康納·克拉克(Conor Clarke)、西奧多·C.希爾特(Theodore C.Hirt)等一批美國學者或法律實務人士的研究成果,限于篇幅,此處暫不羅列。

[33]參見典型判例:Christensen v.Harris County,529 U.S.576 (2000);SECv.Landford,122 S.Ct.1899 (2002);Washington Department of Social Servicesv.Kefeller,123 S.Ct.1017 (2003);National Cable & Telecommunication.Ass'nv.Brand X Internet Services,125 S.Ct.2688 (2005);Long Island Care at Homev.Coke,127 S.Ct.2339 (2007)。

[34]參見典型判例:United States v.Mead Corp.,533 U.S.218(2001);Clackamas Gastroenterology Associates v.Wells,123 S.Ct.1673(2003);Washington Department of Social Services v.Kefeller,123 S.Ct.1017(2003);Wos v.E.M.A.,133 S.Ct.1391 (2013);Federal Express Corp.v.Holowecki,128S.Ct.1147 (2008);Kentucky Retirement Systems v.EEOC,128 S.Ct.2361 (2008)。需要說明的特例是,在“巴恩哈特訴沃頓案”(Barnhartv.Walton)中,最高法院認為對于行政機構的非正式的解釋性規則也應適用謝弗林尊讓原則,參見Barnhartv.Walton,122 S.Ct.1265 (2002)。

[35]參見典型判例:United States v.Mead Corp.,533 U.S.218 (2001)。

[36]參見典型判例:Beck v.Pace International Union,127 S.Ct.2310(2007)。

[37]參見典型判例:Auer v.Robbins,519 U.S.452 (1997);Deckerv.Northwest Envtl.Def.Ctr.,133 S.Ct.1326 (2013)。

[38]參見典型判例:Gonzales v.Qregon,546 U.S.243 (2006);Martinv.OSHRC,499 U.S.144 (1991)。

[39]參見典型判例:National Ass’n of Home Builders v.Defenders ofWildlife,551 U.S.644 (2007)。

[40]參見典型判例:National Ass’n of Home Builders v.Defenders ofWildlife,551 U.S.644 (2007)。

[41]參見典型判例:Hoffman Plastic Compounds v.NLRB,122 S.Ct.,1275(2002)。

[42]參見典型判例:Chao v.Mallard Bay Drilling,122 S.Ct.738 (2002)。

[43]涉及判例:Mississippi Power & Light Co.v.Mississippi,487U.S.357 (1988);United States v.Riverside Bayview Homes,474 U.S.121 (1985)。

[44]參見典型判例:MCI Telecommunications Corp.v.AT&T.,512U.S.218 (1994);Barnhart v.Sigmon Coal Co.,534 U.S.438 (2002);Meacham v.KnollsAtomic Power Laboratory,128 S.Ct.2395 (2008)。

[45]參見典型判例:Edelman v.Lynchburg College,122 S.Ct.1145 (2002)。

[46]參見典型判例:Young v.Community Nutrition Institute,476 U.S.974(1986);Pension Benefit Guar.Corp.v.LTV Corp.,110 S.Ct.2668 (1990);Nations Bankof N.C.v.Variable Annuity Life,513 U.S.251 (1995);National Cable &Telecommunication.Ass'n v.Gulf Power Co.,122 S.Ct.782 (2002);Barnhart v.Thomas,124S.Ct.376 (2003);Household Credit Services v.Pfenning,124 S.Ct.1741(2004);Global Crossing Telecommunications v.Metrophones Communication,127S.Ct.1513 (2007);Mayo Found.for Med.Educ.& Research v.United States,131S.Ct.704 (2011);Holder v.Martinez Gutierrez,132 S.Ct.2011 (2012);Astruev.Capato,566 U.S.541 (2012)。

[47]參見典型判例:Ragsdale v.Wolverine World Wide,122 S.Ct.1155(2002);Carciera v.Salazar,129 S.Ct.1058 (2009);Negusie v.Holder,129 S.Ct.1159(2009)。

[48]參見典型判例:Central Bank of Denver v.First Interstate Bank,511U.S.164 (1994);Sutton v.United Air Lines,527 U.S.471 (1999);National Cable& Telecommunication.Ass'n v.Brand X Internet Services,125 S.Ct.2688 (2005)。

[49]參見典型判例:Morgan Stanley Capital Group v.Public UtilityDistrict,128 S.Ct.2733 (2008);United States v.Home Concrete &Supply,LLC,132 S.Ct.1836 (2012)。

[50]參見典型判例:Smiley v.Citibank,517 U.S.735,742(1996);UnitedStates v.Eurodif,129 S.Ct.878 (2009);Environment Defense v.Duke EnergyCorp.,127 S.Ct.1423 (2007)。

[51]參見典型判例:City of New York v.FCC,486 U.S.63 (1988);Medtronic,Inc.v.Lohr,518U.S.470 (1996);United States v.Locke,529.U.S.89 (2000);Riegel v.Medtronic,128S.Ct.999 (2008)。

[52]RichardJ.Pierce,Administrative Law Treatise (5th edition),pp.220～226,239～267.

[53]“奧爾訴羅賓斯案”涉及1938年《公平勞動標準法案》(Fair LaborStandards Act)的解釋問題。該法確立了最低工資標準和最長工作時間的條款,但是將正式受雇的行政人員排除在適用范圍之外。圣路易斯市的一些警員起訴當地警局,要求按照最低工資標準獲得加班補貼,警局則認為警員屬于正式行政人員,無法獲得補貼。在審理過程中,法院要求勞動部部長就最低工資條款的排除適用問題提交一份解釋性的意見書。盡管該意見書并未經過正式的規則制定程序的確認,但法院還是決定適用謝弗林原則,尊重勞動部的意見。參見Auer v.Robbins,519U.S.452 (1997);亦可參見Cass R.Sunstein and Adrian Vermeule,“The Unbearable Rightness of ‘Auer’,”The University of Chicago Law Review,Vol.84,No.1 (2017),pp.297～321。

[54]“米德案”起因于美國海關總署在針對米德公司所發出的關稅分類裁定函(Tariff Classification Ruling Letters)中,將米德公司進口的“每日計劃本”商品歸屬于關稅類別中的“日記”類而非“其他類”,由此引發訴訟。聯邦最高法院認為海關總署的裁定函未經正式的規則制定程序而作出,不能適用謝弗林尊讓原則。參見United States v.Mead Corp.,533 U.S.218 (2001)。類似其他案例如:Christensenv.Harris County,529 U.S.576 (2000);Clackamas Gastroenterology Associatesv.Wells,123 S.Ct.1673 (2003)。

[55]CassR.Sunstein,“Chevron Step Zero,” pp.187～249.

[56]Dole v.UnitedSteelworkers,494 U.S.26,43-44 (1990),White,J.,dissenting;亦可參見RichardJ.Pierce,Administrative Law Treatise (5th edition),pp.186～187.

[57]美國聯邦巡回法院層面要么不持立場,要么就是分化為兩種相反的處理方式:一種是適用謝弗林尊讓原則,參見P.R.Mar.Shipping Auth.v.Valley FreightSys.,Inc.,856 F.2d 546,552 (3d Cir.1988);Hydro Res.,Inc.v.EPA,608 F.3d1131,1145～1146 (10th Cir.2010);另一種則不直接適用謝弗林尊讓原則,參見Bolton v.Merit Sys.Prot.Bd.,154 F.3d 1313,1316(Fed.Cir.1998);N.III.Steel Supply Co.v.Sec'y of Labor,294 F.3d 844,846-847 (7thCir.2002)。

[58]Jack Michael Beermann,“Chevronat the Roberts Court:Still Failing after All These Years,”p.120;ThomasW.Merrill and Kristin E.Hickman,“Chevron's Domain,” The Georgetown LawJournal,Vol.89(2001),p.844.

[59]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[60]SamuelL.Feder,Matthew E.Price,and Andrew C.Noll,“City of Arlington v.FCC:The Death ofChevron Step Zero?”Federal Communications Law Journal,Vol.66,Issue 1 (January2014),pp.47～70.

[61]City of Arlingtonv.FCC,668 F.3d 229,(5th Cir.,2012),

[62]參見ch.296,52 Stat.588,codified at 47 U.S.C.§332(c)(7)(B).

[63]該法案針對無線電頻譜商用的管制權,在聯邦通信委員會和州及地方政府之間做出權限劃分,其中第201(b)條特別規定:聯邦通信委員會委員在執行法案的條款時,可以基于公共利益必要性,對上述規則和規制條款作出規定。這一概括性的授權條款為聯邦通信委員會細化相關規則提供了法律依據。參見Ch.296,52Stat.588,codified at 47 U.S.C.§201(b)。

[64]City of Arlingtonv.FCC,668 F.3d 229 (5th Cir.,2012).

[65]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[66]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[67]JackM.Beermann,“Chevron at the Roberts Court:Still Failing after All These Years,”p.120.

[68]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[69]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[70]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[71]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[72]Aditya Bamzai,“TheOrigins of Judicial Deference to Executive Interpretation,” Yale LawJournal,Vol.126 (2017),pp.908～1001.

[73]羅伯茨引用了麥迪遜的說法:“立法、行政、司法三權集于一手,恰恰就是暴政的定義。”參見Alexander Hamilton,James Madison,and John Jay,TheFederalist No.47 (New York:Bantam Classics,1982),p.324。

[74]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[75]HenryP.Monaghan,“‘Marbury’ and the Administrative State,”Columbia LawReview,Vol.83,No.1 (Jan.,1983),pp.1～34.

[76]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[77]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[78]Whitney RuijuanHao,“City of Arlington v.FCC:Jurisdictional or Nonjurisdictional,Where to Drawthe Line?”pp.151～192.

[79]“阿靈頓案”對于解決“謝弗林零步”問題意義重大,相關研究參見SamuelL.Feder,Matthew E.Price,and Andrew C.Noll,“City of Arlington v.FCC:The Death ofChevron Step Zero?”pp.47～70。但有人認為,該案還是沒能徹底解決問題,例如法院有可能否定法律條款本身存在模糊性而拒絕適用謝弗林尊讓原則。參見Peter M.Shane,“Cityof Arlington v FCC:Boon to the Administrative State or Fodder for LawNerds?,”Public Law and Legal Theory Working Paper Series (co-sponsored bytheCenter for Interdisciplinary Law and Policy Studiesat the Ohio StateUniversity Moritz College of Law),No.217(June 6,2013),pp.1～5。事實上,在近年來美國最高法院審理的一些案件中,也確實出現了以爭議法律條款并無模糊之處為由而未適用謝弗林尊讓原則的情形。參見Wis.Cent.Ltd.v.United States,138 S.Ct.2067(2018);Esquivel-Quintanav.Sessions,137 S.Ct.1562(2017);Kingdomware Techs.,Inc.v.United States,136S.Ct.1969(2016)。

[80]Cass R.Sunstein andAdrian Vermeule,“Interpretation and Institutions,” Michigan LawReview,Vol.101,No.4 (2003),p.886.

[81]Colin Farrelly,“TheInstitutional Theory of Legal Interpretation,”The University of Toronto LawJournal,Vol.58,No.2 (2008),p.220.

[82]AdrianVermeule,Judging Under Uncertainty:An Institutional Theory of LegalInterpretation(Cambridge,Massachusetts:Harvard University Press,2006),p.201.

[83]City of Arlingtonv.FCC,133 S.Ct.1863(2013).

[84]RichardJ.Pierce,Administrative Law Treatise (5th edition),pp.159～160.

[85]Adrian Vermeule,Judgingunder Uncertainty:An Institutional Theory of Legal Interpretation,p.5.

[86]Crowellv.Benson,285 U.S.22 (1932).

[87]王名揚:《美國行政法》,第712頁。

[88]王名揚:《美國行政法》,第694頁。

[89]Smith,PatrickJ.,“Chevron Step Zero after City of Arlington,” TaxNotes,Vol.140(Aug.12,2013),pp.713～720.

[90]AdrianVermeule,Judging Under Uncertainty:An Institutional Theory of LegalInterpretation,pp.5～6.

[91]RichardJ.Pierce,Administrative Law Treatise (5th edition),pp.155～157.

[92]AdrianVermeule,Judging Under Uncertainty:An Institutional Theory of LegalInterpretation,p.68.

[93]CassR.Sunstein,“Chevron Step Zero,”pp.187～249.

[94]PeterL.Strauss,“One Hundred Fifty Cases per Year:Some Implications of the SupremeCourt's Limited Resources for Judicial Review of Agency Action,”Columbia LawReview,Vol.87,No.6 (Oct.,1987),p.1117.

[95]CassR.Sunstein,“Chevron Step Zero,” p.188.

[96]在這些討論中,學者們大量使用“機構主義”“機構角色”“機構能力”“機構性盲區”“機構性限制”“機構性轉變”“機構性尊讓”以及“機構定位”(Institutional Position)、“機構性對比”(InstitutionalComparison)、“機構性選擇”(InstitutionalChoice)等核心概念來建構其理論體系。其中的代表性研究包括但不限于：Peter L. Strauss, “One Hundred Fifty Cases Per Year: Some Implications ofthe Supreme Court's Limited Resources for Judicial Review of Agency Action,” p.1117; Peter L. Strauss, “When the Judge Is Not the Primary Official withResponsibility to Read: Agency Interpretation and the Problem of LegislativeHistory,” Chicago-Kent Law Review., Vol. 66 (1990), pp. 321～353; Neil K.Komesar, Imperfect Alternatives: Choosing Institutions in Law, Economics, andPublic Policy(Chicago: University of Chicago Press, 1994); Cass R. Sunstein,“IsTobacco a Drug? Administrative Agencies as Common Law Courts,” Duke LawJournal, Vol. 47, No. 6, (Apr., 1998), pp. 1013～1069; Cass R. Sunstein and Adrian Vermeule,“Interpretation and Institutions,” pp.885～951; Jerry L. Mashaw, “Norms, Practices, and theParadox of Deference a Preliminary Inquiry into Agency StatutoryInterpretation,” Administrative Law Review, Vol. 57, No. 2 (Spring 2005), pp.501～542; AdrianVermeule, Judging under Uncertainty : An Institutional Theory of Legal Interpretation;Jerry L. Mashaw, “Agency-Centered or Court-Centered Administrative Law? ADialogue with Richard Pierce on Agency Statutory Interpretation,” pp. 889～904; Jeff A. King,“Institutional Approaches to Judicial Restraint,” Oxford Journal of Legal Studies,Vol. 28, No. 3 (2008), pp. 409～441; Michael Herz, “Purposivism and InstitutionalCompetence in Statutory Interpretation,” Michigan State Law Review, Vol. 89(2009), p. 91; Emily Hammond Meazell, “Super Deference, the Science Obsession,and Judicial Review as Translation of Agency Science,” Michigan Law Review,Vol. 109 (2011), pp. 733～784; William N. Jr. Eskridge, “Expanding Chevron'sDomain: A Comparative Institutional Analysis of the Relative Competence ofCourts and Agencies to Interpret Statutes,” WisconsinLawReview, Vol. 2013(2013), pp. 411～454; Richard H. Pildes, “Institutional Formalism and Realism inConstitutional and Public Law,” The Supreme Court Review , Vol. 2013, No. 1(January 2014), pp. 1～54; Andrew Coan and Nicholas Bullard, “Judicial Capacity and ExecutivePower,” Virginia Law Review,Vol. 102 (2016), pp. 765～831.

[97]例如有美國學者在論證司法尊讓原則的起源時,就分析了行政國家的興起如何影響法律解釋方法,進而影響司法審查實踐。參見Aditya Bamzai,“The Origins ofJudicial Deference to Executive Interpretation,” Yale LawJournal,Vol.126(2017),pp.908～1001.

[98]在美國聯邦上訴法院法官理查德·波斯納(Richard A.Posner)看來,美國法官面臨來自復雜性的雙重挑戰。所謂雙重復雜性,一是由社會活動、科技發展、社會環境、全球化等外在復雜因素所引發的糾紛日益復雜,以至于法官難以理解和應對;二是作為對外在復雜性的回應,司法體制自身也日益復雜化。參見[美]理查德·波斯納著:《波斯納法官司法反思錄》(蘇力譯),北京大學出版社,2014年版,第67～119頁。

[99]William J. Novak, “TheMyth of the ‘Weak’ American State,” The American Historical Review,Vol.113,No.3(June,2008),pp.752～772.

[100][美]凱斯·R.桑斯坦著:《偏頗的憲法》(畢競悅、宋華琳譯),北京大學出版社,2005年版,第10頁。

[101]王名揚:《美國行政法》,第562頁。

[102]William J. Novak, “TheMyth of the ‘Weak’ American State,” pp.752～772.

[103][英]馬丁·洛克林著:《公法與政治理論》(鄭戈譯),北京·商務印書館,2013年版,第223頁。

[104][德]哈貝馬斯著:《在事實與規范之間:關于法律與民主法治國的商談理論》(童世駿譯),第230～231頁。

[105][美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),第209頁。

[106]斯圖爾特認為,法院貿然干預行政,會使自身“在解決涉及復雜的科學和經濟爭端之政策問題方面的能力處于緊張的極限狀態”,“而且讓法院承擔全面的制定社會和經濟政策的責任,是與我們普遍接受的憲法預設完全相悖的”。參見[美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),第180頁。

[107][美]亞歷山大·M.比克爾著:《最小危險部門》(姚中秋譯),北京大學出版社,2007年版,第17～25頁。

[108]王錫鋅:《自由裁量權基準:技術的創新還是誤用》,載《法學研究》,2008年第5期,第36～48頁。

[109]“完美主義謬誤”(nirvana fallacy),意即認為既然事情不能做到完美,就不應該做;或因為現實狀態與理想狀態有差距,就認為現實狀態便是低效的,典型表現有“這山望著那山高”謬誤、“免費午餐”謬誤、“人可以不一樣”謬誤。參見Harold Demsetz, “Informationand Efficiency: Another Viewpoint,” The Journal of Law &Economics,Vol.12,No.1 (Apr.,1969),pp.1～22。此處的完美主義謬誤被用來特指一種英美法律解釋理論中長期存在的機構性盲區,即在法律解釋領域中,高度肯定某些機構而貶低其他機構。參見Adrian Vermeule, Judging under Uncertainty: An Institutional Theory ofLegal Interpretation,pp.10～11。

[110]蘇力:《司法如何穿過錯綜復雜》,載[美]波斯納著:《波斯納法官司法反思錄》(蘇力譯)。

[111][美]勞倫斯·弗里德曼著:《二十世紀美國法律史》(周大偉等譯),第209、211頁。

[112]王錫鋅:《行政自由裁量權控制的四個模型:兼論中國行政自由裁量權控制模式的選擇》,載《北大法律評論》,2009年第10卷第2輯,北京大學出版社,第311～328頁。

[113]James M. Landis, TheAdministrative Process (New Haven, CT: Yale University Press,1938),pp.1,155.

[114]Peter L. Strauss, “‘Deference’Is Too Confusing: Let's Call Them ‘Chevron Space’ and ‘Skidmore Weight’,” ColumbiaLaw Review,Vol.112 (2012),p.1173.

[115]孫笑俠:《法律對行政的控制:現代行政法的法理解釋》,濟南·山東人民出版社,1999年版,第2 頁。

[116]有美國學者認為“謝弗林案”確定了行政機構在法律解釋中的優先地位,而法院則扮演次要角色。參見William N. Jr. Eskridge, “ExpandingChevron's Domain: A Comparative Institutional Analysis of the RelativeCompetence of Courts and Agencies to Interpret Statutes,” p.411。

[117]波斯納法官認為,“司法節制或自制被理解為,拒絕犧牲政府其他部門來抬高司法的能動主義,這不是法條主義理念,而是實用主義理念。”參見[美]理查德·波斯納著:《法官如何思考》(蘇力譯),第262頁。

[118]Cass R. Sunsteinand Adrian Vermeule,“Interpretation and Institutions,” p.920.

[119]Richard J. Pierce, AdministrativeLaw Treatise (5th edition), p.163.

[120]Jerry L. Mashaw, “Agency-Centeredor Court-Centered Administrative Law? A Dialogue with Richard Pierce on AgencyStatutory Interpretation,” p.901.

[121]Youngstown Sheet& Tube Co. v. Sewyer, 343 U.S.579(1952). Jackson,J., Concurring.

[122]國內有學者將這種關系稱為“合作主義模式”,參見高秦偉:《政策形成與司法審查:美國謝弗林案之啟示》,載《浙江學刊》,2006年第6期,第142～149頁。

[123]Greater BostonTelevision Corp.v.FCC,444 F.2d 841,851 -52 (D.C.Cir.1970),cert.Denied,403U.S.923(1971).

[124]EnvironmentalDefense Fund,Inc.v.Ruckelshaus,439 F.2d 584 ,597(D.C.Ci r.1971).

[125]Greater BostonTelevision Corp.v.FCC,444 F.2d 841,851 -52 (D.C.Cir.1970),cert.Denied,403U.S.923(1971).

[126]早在1878年,美國聯邦最高法院就在一項判決中指出:“那些負有行政職責者對法律所作的解釋,在考量時總是應得到最多的尊讓,而且如果沒有強有力的理由,就不應去推翻它……相關的官員通常都是有才干的人,是這些主題的專家。”參見United States v.Morre,95 U.S.760,763 (1878)。也有學者研究指出,19世紀時已有許多案例表明,司法對行政官員的行政管理和專業知識給予了尊讓。參見Jonathan T.Molot,“The Rise and Fall of Textualism,” Columbia LawReview,Vol.106(2006),pp.18～19。

[127]例如曾有美國法官憂慮地指出,“法院一直被要求解決那些他們并不具備制度條件去解決的,或者說不如其他合適的機構那樣有條件地去解決的問題。”參見Simon H.Rifkind,“Are We Asking Too Much of OurCourts,” The Judges' Journal,Vol.15 (1976),p.43。

[128]所謂“超級尊讓”,是指法院對涉及行政機構的科技類決策的專業性事項,往往給予最高程度的尊讓(be at their most deferential)。參見Emily HammondMeazell,“Super Deference,the Science Obsession,and Judicial Review asTranslation of Agency Science,” p.733。

[129]Ethyl Corp.v.EPA,541F.2d 1,68 (D.C.Cir.1976).

[130]Baltimore Gas &Electric Co.v.Natural Resources Defense Council,462 U.S.87 (1983).

[131]RonaldJ.Krotoszynski,Jr.,“Why Deference?:Implied Delegations,Agency Expertise,and theMisplaced Legacy of Skidmore,” Administrative Law Review,Vol.54 ,No.2(2002),p.737。不過,也有學者研究指出,與其說是司法能力的不足迫使法院在大多數爭議問題中尊讓其他機構角色(如立法機構和行政機構),不如說是司法本身就有將多數爭議問題交由其他機構去解決的需要,這導致其能力缺失。參見AndrewB.Coan,“Judicial Capacity and the Substance of Constitutional Law,” Yale LawJournal,Vol.122 (2012),p.450。

[132]Ernest Gellhorn andRonald M.Levin,Administrative Law and Process in a Nutshell(StPaul,Minnesota:West Publishing Co.,1990),3rd ed.,pp.84～85.

[133][美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),第67頁。

[134]Montana-DakotaUtil.Co.v.North-western Pub.Serv.Co.,341 U.S.246,71 S.Ct.692,95 L.Ed.912(1951);S.S.W.,Inc.v.Air Transport Ass'n of America,89 U.S.App.D.C.273,191 F.2d658 (1951),cert.denied,343 U.S.955,72 S.Ct.1049,96 L.Ed.1355 (1952);亦可參見LouisL.Jaffe,Judicial Control of Administrative Action(Boston:Little,Brown &Company,1965),pp.565～566。

[135][美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),第72～83頁。

[136]EnvironmentalDefense Fund,Inc.v.Ruckelshaus,439 F.2d 584,597(D.C.Ci r.1971).

[137]宋華琳:《制度能力與司法節制:論對技術標準的司法審查》,載《當代法學》,2008年第1期,第46～54頁。

[138]EncinoMotorcars,LLC v.Navarro,136 S.Ct.2117(2016).

[139]RichardH.Pildes,“Institutional Formalism and Realism in Constitutional and PublicLaw,” The Supreme Court Review,Vol.2013,No.1 (2014),p.3.

[140]ThomasW.Merrill,“Textualism and the Future of the Chevron Doctrine,”Wash.U.L.Q.,Vol.72 (1994),pp.355～358;Antonin Scalia,“Common-Law Courts in aCivil-Law System:The Role of United States Federal Courts in Interpreting theConstitution and Laws,” in Amy Gutmann ed.,A Matter of Interpretation:FederalCourts and the Law(Princeton:Princeton University Press,1997),pp.3～48;JohnF.Manning,“Textualism and the Equity of the Statute,” Columbia LawReview,Vol.101 (2001),p.1.

[141]王名揚:《美國行政法》,第706頁。

[142]AdrianVermeule,Law's Abnegation:From Law's Empire to the Administrative State,p.40.

[143]AdrianVermeule,Law's Abnegation:From Law's Empire to the AdministrativeState,pp.33,190～196.

[144][美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),第49頁。

[145]例如美國哈佛大學法學院教授凱斯·R.桑斯坦(Cass R.Sunstein)認為,以謝弗林框架為代表的司法尊讓原則,最好被理解為20世紀以來從司法立法權轉向行政立法權的一個自然結果。參見Cass R.Sunstein,“Chevron StepZero”,pp.187～249.

[146]Thomas W.Merrilland Kristin E.Hickman,“Chevron's Domain,” p.834.

[147]“機構性尊讓”語出美國俄亥俄州立大學法學院教授彼特·M.謝恩(Peter M.Shane)。參見Peter M.Shane,“Chevron Deference,the Rule of Law,and PresidentialInfluence in the Administrative State,” pp.679,687.

[148][美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),第210頁。

[149]張佳俊:《美國背叛美國?——黨派政治與美國行政權的整合》,載《東方學刊》,2020年第1期,第47～54頁。亦可參見Gary Lawson,“The Rise and Rise of theAdministrative State,” Harvard Law Review,Vol.107,No.6 (1994),pp.1231～1254;PhilipHamburger,Is Administrative Law Unlawful?(Chicago:University of Chicago Press,2014)。

[150]AdrianVermeule,Law's Abnegation:From Law's Empire to the Administrative State,p.3.

[151]William J.Novak,TheMyth of the “Weak” American State,pp.752～772.

[152]有關討論可參見John D.Skrentny,“Law and theAmerican State,” Annual Review of Sociology,Vol.32 (2006),pp.213～244;DesmondKing,“The American State and Social Engineering:Policy Instruments inAffirmative Action,” Governance,Vol.20 (2007),pp.109～126.

[153]James M.Landis,TheAdministrative Process,pp.1,155.

[154][美]理查德·B.斯圖爾特著:《美國行政法的重構》(沈巋譯),第1頁。

[155][美]理查德·波斯納著:《波斯納法官司法反思錄》(蘇力譯),第17頁。

[156][美]凱斯·R.桑斯坦著:《偏頗的憲法》(畢競悅、宋華琳譯),第10頁。

[157]AdrianVermeule,Judging under Uncertainty:An Institutional Theory of LegalInterpretation,p.18.

[158]MichaelHerz,“‘Chevron’ Is Dead;Long Live ‘Chveron’,” Columbia Law Review,Vol.115,No.7(2015),pp.1867～1909.

[159]有美國學者認為司法和行政的張力應該保持,而不應被解決。參見Peter L.Strauss,AdministrativeJustice in the United States(2nd ed.) (Durham,N.C.:Carolina AcademicPress,2002),p.90。

[160][美]塞繆爾·P.亨廷頓著:《變化社會中的政治秩序》(王冠華、劉為等譯),上海人民出版社,2008年版,第92頁。

[161]Gerhard Casper,“AnEssay in Separation of Powers Some Early Versions and Practices,” William &Mary Law Review,Vol.30 (1989),p.221.

[162]RichardE.Neustadt.,Presidential Power:The Politics of Leadership (New York,London:JohnWiely & Sons Inc.,1960),p.33.

[163]參見Richard J.Pierce,Administrative Law Treatise (5thedition),pp.43～49;亦可參見[美]塞繆爾·P.亨廷頓著:《變化社會中的政治秩序》,第90～96頁。

[164]王希:《活著的憲法》,載《讀書》,2000年第1期,第48～54頁。

[165]StephenJ.Leacock,“Chevron's Legacy,Justice Scalia's Two Enigmatic Dissents,and HisReturn to the Fold in City of Arlington,Tex.V.FCC,” Catholic University LawReview,Vol.64 (2014),pp.133～160.

[166]吳英姿:《司法的限度:在司法能動與司法克制之間》,載《法學研究》,2009年第5期,第111～130頁。

[167][美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯著:《裁量正義》(畢洪海譯),北京·商務印書館,2009年版,第35～47頁。

[168]AdrianVermeule,Law's Abnegation:From Law's Empire to the Administrative State,p.3.