城市規(guī)劃師是否有義務保證規(guī)劃的平等性？很多人認為，規(guī)劃師既沒有必須實現(xiàn)空間正義的義務，也缺乏這方面的技術(shù)。法律往往沒有對規(guī)劃的公正性做出嚴格規(guī)定，因而公民不能以公正與否來詰難一項規(guī)劃的合法性；同時，現(xiàn)代城市規(guī)劃不是理想城市的藍圖，而是各方利益博弈的結(jié)果。由此，規(guī)劃師對規(guī)劃結(jié)果的公正性、公平性應該有多大程度的考慮，幾乎成為一個有關(guān)職業(yè)道德與“為誰規(guī)劃”的先驗性問題。

        即便假設規(guī)劃師有著上帝般的公正情懷，在一地的政治法律體制約束下，規(guī)劃有多少閃轉(zhuǎn)騰挪的空間，以及規(guī)劃師所掌握的技術(shù)能支撐多少公平性的考量，則又是一道現(xiàn)實中的可行性難題。

        可喜的是，已有許多規(guī)劃研究者在探討促進規(guī)劃平等性的可行技術(shù)措施。2014年美國科羅拉多大學丹佛分校建筑與規(guī)劃學院的兩位教授Jeremy Németh 與 Eric Ross 在美國規(guī)劃協(xié)會期刊上發(fā)表了一篇題為《為大麻規(guī)劃：大麻謎題》的論文，提供了一種考量規(guī)劃效果公平性的空間分析框架。這篇文章總結(jié)了美國醫(yī)用大麻診所（Medical Marijuana Dispensary）的空間規(guī)劃管治條例的效果。

        作為“當?shù)夭粴g迎的用地類型”的一種，醫(yī)用大麻診所，與槍支商店、艾滋病治療所、性指向場所、夜店、帶有輻射和污染風險的工廠等一樣，受到區(qū)劃（zoning）、最小距離控制（proximity buffer）和密度控制等規(guī)劃手段的限制。

        區(qū)劃這一手段意味著，某種用地類型只能集中于規(guī)定區(qū)域內(nèi)，例如，酒吧只可設置于商業(yè)用地區(qū)域內(nèi)；最小距離控制，指某些有潛在風險的用地類型須與某些特定場所相隔一定距離之外，例如，艾滋病治療所常要遠離中小學校；密度控制，是規(guī)定一定時間和空間內(nèi)可以設置的用地總量。

        長期以來，對“當?shù)夭粴g迎的用地類型”的規(guī)劃手段一直受到一些學者的批評，因為這些不受歡迎的用地類型往往被設置于貧窮或少數(shù)族裔集中的邊緣化社區(qū)。通過空間分析，這篇文章的作者發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有的美國丹佛規(guī)劃條例，確實使可以合法設置醫(yī)用大麻診所的地點較多集中于貧困社區(qū)和少數(shù)族裔集中的社區(qū)。導致這種非平等規(guī)劃結(jié)果的規(guī)劃條例，主要與“區(qū)劃”規(guī)定有關(guān)，過程性原因恐怕與鄰避（NIMBYism，Not In My Back Yard）有關(guān)——中上層社區(qū)可以以其壓倒性的談判力與資源，來規(guī)避不受歡迎的用地類型、集中有益公眾的用地類型。

        作者呼吁，規(guī)劃師借鑒文章提供的分析模型，從而在規(guī)劃過程中充分考慮規(guī)劃結(jié)果的公正性，以避免因規(guī)劃而加劇不平等。

        哈佛大學城市規(guī)劃教授 Susan S. Fainstein 2009年發(fā)表的文章《空間正義與規(guī)劃》，則從城市規(guī)劃的公平性與民主性角度，提出了一些可供實踐的規(guī)劃原則。這篇文章深具理論內(nèi)涵，從當代民主形式與公平正義的哲學定義談起，將城市規(guī)劃當成一種民主形式和實現(xiàn)公平正義的手段。

        她指出，當前規(guī)劃理論強調(diào)“公眾參與”與“協(xié)商（deliberation）”，這種范式稱為“交流型規(guī)劃（communicative planning）”。在此基礎上，作者提出了自己的“正義城市范式 （justice city approach）”。

        Fainstein指出，當前的規(guī)劃理論偏愛協(xié)商式民主（deliberative democracy）。不唯規(guī)劃，當下西方主流的政治學、公共政策、公共管理等領(lǐng)域中，協(xié)商式民主都廣受推崇與討論。在巴黎政治大學的研究生公共課“艱難時期的民主（Democracy in Hard Times）”中，主講教師EmilianoGrossman 本人就十分推崇協(xié)商式民主，幾乎將其看作當代西方民主制度危機的最終解決方案，他相信，通過協(xié)商式民主中各種意見的交互碰撞和理性剖析，可以凝聚出更優(yōu)的意見與決策。

        Fainstein肯定協(xié)商式民主尊重平等性的價值與程序上的民主性，但如許多學者一樣，她質(zhì)疑協(xié)商能否實現(xiàn)真正的公正與民主的“結(jié)果”。因為結(jié)構(gòu)性的不平等與權(quán)力等級的存在，都將使協(xié)商式民主流于形式。

        所以，她提出了正義城市范式，以彌補交流型規(guī)劃只重過程不重結(jié)果的問題，并認為，當過程正義與結(jié)果正義沖突時，應舍棄前者而保證后者。

        正義城市范式的三個核?心內(nèi)涵是“平等”（物質(zhì)平等、機會平等、條件平等）、“多樣性”與“民主”。平等指空間安排上不同地點所獲得的資源平等，多樣性指空間功能的混合、不同群體的融合以及不排他的公共空間，民主指程序上的協(xié)商式民主。

        不過，作者也承認這三大支柱之間常常相互忤逆，規(guī)劃師幾乎永遠面臨權(quán)衡取舍。具體來說，保持“多樣性”，意味著對某些群體獨特性的認可與容忍，強化群體之間的差異性；實現(xiàn)“平等”意味著要再分配，而再分配就是消除那些鞏固群體特性的經(jīng)濟安排，這就造成了多樣性與平等之間的分歧——例如后文提到的紐約規(guī)劃中的階層混合政策造成紳士化的后果。

        協(xié)商式民主的前提是，博弈各方形成互相信任的道德共同體，而這種互信因現(xiàn)實中公眾需求多樣性的存在，往往難以實現(xiàn)。再者，當我們選擇少數(shù)服從多數(shù)的民主原則時，那些最弱勢、最少數(shù)也最需要獲得援助的群體，卻可能無法得到應有的利益，這是民主與平等之間的對立。

        不單三原則之間常常相互沖突，F(xiàn)ainstein也坦承，這些原則的內(nèi)涵本身，可能也隨時面臨挑戰(zhàn)?！捌降取钡暮x從無定論。機會平等可能獨立于條件平等而存在嗎？那些能力更強的人應當?shù)玫礁嗷貓髥?？殘疾人得到多于其他人的?yōu)待，算是公平嗎？在城市政策中要實現(xiàn)所謂“平等”，不比哲學討論簡單。例如，非營利性的社會住房公司，是否有權(quán)選擇租戶，從而排除那些“可能引起混亂的家庭”？

        根據(jù)正義城市范式的三個標準，作者評價了紐約、倫敦和阿姆斯特丹近年的總體規(guī)劃。

        紐約規(guī)劃重視多樣性：即城市功能的混合與不同收入階層的混合，但這卻為城市紳士化（gentrification）埋下伏筆；不同區(qū)域之間實現(xiàn)了平等，但對教育、就業(yè)與社會服務等問題的關(guān)注不夠；在公眾參與方面表現(xiàn)最差，因為規(guī)劃交給專門公司制定、缺乏廣泛的公眾參與。

        倫敦2004年的規(guī)劃具有法律效力，這涉及空間規(guī)劃與社會問題。由于系工黨政府執(zhí)政期間頒布，這份規(guī)劃非常重視公眾參與與就業(yè)問題；但缺點是，這份旨在促進增長的規(guī)劃，很大程度上依賴私人投資，商業(yè)利益很容易傾軋民眾的需求和聲音。

        作者認為阿姆斯特丹的規(guī)劃在三者中最為“正義”，因為50%的住房為廉價的社會住房、強調(diào)不同收?入階層之間與不同族裔之間的混合。雖然與荷蘭福利國家全盛時期的90% （1945-1985年間，阿姆斯特丹90%的新增住房為社會住房）相比，50%的社會住房比重，已急劇下降，但在當今城市中仍極為可觀，在城市公平性方面遠超紐約與倫敦。

        最后，F(xiàn)ainstein提出實現(xiàn)平等、多樣性和民主的一些規(guī)劃原則。例如，大型城市建設項目應審慎考量其社會福利效應，尤其是對當?shù)鼐用竦挠绊懀徊灰越?jīng)濟發(fā)展為理由隨意搬遷居民和已有的商戶；區(qū)劃不應助長歧視性的空間效應；規(guī)劃的目標群體應參與到規(guī)劃的咨議過程中去。

        這些對我國當前的城市化建設熱潮很有警示意義。作者Fainstein 2010年出版的著作《正義城市》，一定程度上是對這篇文章的深入擴展，也值得研讀。

        規(guī)劃的公平性、正義性已得到一些學者的充分關(guān)注，并亟需進一步研究，從理論與實踐中總結(jié)出的一些原則，可成為城市規(guī)劃的行動指南。從更長期看，希望一些可被標準化的原則、程序能進入法律，更好地予以實現(xiàn)，因為這都是為了城市的正義：為了弱勢群體、苦難者本來就不多的福祉與利益。

        

        （作者系巴黎政治大學城市管理研究生）

        參考文獻：

        Németh J, Ross E. Planning for Marijuana: The Cannabis Conundrum[J]. Journal of the American Planning Association, 2014, 80(1): 6-20.

        Fainstein S S. The just city [M]. Cornell University Press, 2010.

        Fainstein S. Spatial justice and planning[J]. Spatial Justice n, 2009, 1.