日前，一則國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入將劃轉稅務部門征收的消息，引發社會關注。一時間，“土地出讓金退出歷史”、“土地市場和房價將被影響”等解讀在網絡熱議。

今年6月4日，財政部網站發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。《通知》明確，原本由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。并自2021年7月起，在上海等七地先期試點。

按照時間表，暫未開展征管劃轉試點地區也將自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

那么，土地出讓收入為何劃轉稅務部門征收？非稅收入征管改革還有其他相關案例嗎？地方土地財政是否終結？針對土地出讓收入劃轉稅務部門征收相關的熱點問題，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）就此進行總結及解讀。

一、土地出讓收入劃轉稅務部門改革的背景是什么？

征管體制集中化。

2018年3月,中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，方案第四十六條明確:改革國稅地稅征管體制。為降低征納成本,理順職責關系,提高征管效率,為納稅人提供更加優質高效便利服務,將省級和省級以下國稅地稅機構合并,具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。

2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》，其中提到，按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進。

因此，土地出讓收入劃轉稅務部門征收被業內理解為：2018年合并國稅與地稅機構的改革，完成了稅收收入征管體制的集中化；2019年完成了非自然資源收入征管體制的集中化，包括社會保險費、國有重大水利工程建設基金、水土保持補償費和排污權出讓收入等均交由稅務部門統一征收；財綜〔2021〕19號文關于2022年完成土地出讓收入等自然資源類非稅收入征管責任移交稅務部門的規定，則為征管體制集中化的收官之筆。

二、為什么要將土地出讓收入劃轉稅務部門征收？

中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君認為，直接目的是促進收入征管的成本效率目標、責任目標（使用者對國土資源管理合規與績效負責）、信息透明。間接目的是為整頓土地財政創造條件。

收入征管的首要原則是成本效率，即以最低成本征集收入。多數情況下，稅務部門負責征管的集中模式可更好地滿足這項原則，尤其是降低遵從成本和管理成本。稅務部門在收入征管方面的專業化分工優勢大、資本投入水平高。

收入征管的責任原則而言，集中模式也具有相對優勢。土地使用者對土地所有者負責。國有土地的所有者是國家，而由中央政府作為代理所有者。在使用者對國有土地的使用行為偏離所有者關切的目標與利益時，責任原則將落空。集中模式可以更好地控制這些行為偏差。

集中征管有利信息透明。非稅收入主要分布于各級地方政府，中央政府很少知情，即便規模巨大的國有土地收入也是如此。收入征管分散化模式使地方政府有能力保持某些關鍵信息的單向透明，即自己的充分知情和中央政府的充分不知情。而集中模式則助力確保重要信息從地方政府的單向透明，轉變為地方與中央政府的雙向透明，同時也可起到風險監控的作用。

從間接目的而言，也為整頓土地財政創造條件。地方政府的信息不對稱優勢具有潛在危害性，包括變相減免土地出讓收入，土地出讓成本性支出核算不實和虛增土地出讓成本，土地出讓收入未及時足額繳入國庫，允許開發商緩繳緩存土地出讓收入，以及瞞報、虛報和粉飾統計數據。這些問題的本質是分散收管模式招致的外部性。

因此，非稅收入轉由稅務部門征收后，包括土地收入在內的收入征管體制將實現全面的集中化以及信息的雙向透明，將為全面整頓土地財政邁出至關緊要的第一步，也能夠確保中央政府全面且實時掌握地方政府的土地財政信息。

三、非稅收入征管改革還有相關案例嗎？

有的。

非稅收入征管的改革其實有很多，土地出讓金征收權的改革只是其中的一個細分內容。

比如，自2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。

此外，自2021年1月1日起，水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費劃轉至稅務部門征收。相關的征收范圍、征收對象、征收標準等政策仍按現行規定執行。

換而言之,過去一些非稅收入項目，其征收權開始從其他部門陸續轉移到稅務部門。

房地產領域也有一些內容已經被納入改革。比如，2021年5月,國家稅務總局等五部門發布《關于土地閑置費、城鎮垃圾處理費劃轉有關征管事項的公告》。此次公告明確,自2021年7月1日起,將自然資源部門負責征收的土地閑置費、住房和城鄉建設等部門負責征收的按行政事業性收費管理的城鎮垃圾處理費劃轉至稅務部門征收。

因此，財政部土地出讓金征收權改革，將職權賦予了稅務部門,體現了國家職能機關職能體系的轉變,有助于增強稅務部門將稅收收入和非稅收收入進行統一征收、統一管理的能力。

四、土地出讓收入劃轉稅務部門征收，地方土地財政終結？

錯誤。

土地出讓收入劃轉稅務部門征收是征管體制集中化的一種體現。

征管集中化并不會讓地方政府冒損失收入的風險，因為并未改變地方政府高度依賴的土地出讓收入歸屬權與使用權，也未改變其征收范圍、對象、標準和減免；其他非稅收入也是如此。簡言之，除了將征管責任由原來歸屬地方政府（自然資源部門）移交中央垂直管理的稅務部門外，其他所有方面都未予改變。

五、土地出讓收入劃轉稅務部門征收，能否減少土地財政不規范現象？

可以。

收入征管集中化和信息雙向透明，為全面整頓土地財政邁出了至關緊要的第一步。

一度滾滾而來的“土地橫財”誘發大量浪費性支出。許多地方政府把大額土地收入投入社會回報很低的用途，比如民眾極少受惠的政績工程與形象工程。失敗或缺失起碼社會回報率的投資項目不僅浪費巨額資源，也誘發大量腐敗與尋租。

此外，過去部分城市地方政府也存在土地出讓金挪用、截留、擠占等情況。最典型的就是,在土地交易后,部分地方政府部門隨意挪用資金，土地出讓金沒有按正常流程進入國庫，引起了很多財務上的風險。

而此次，財政收入征管體制的集中化的實質是征管權力與責任的集中化，即由原本歸屬地方政府的分權式征管模式轉換為中央政府的集權式征管模式。

就土地出讓收入而言，集中模式更可能達成收入征管的責任目標原則，即要求國有土地的實際使用者與管理者對普遍利益負責，拒斥濫用與誤用國土資源謀取狹隘利益。同時，收入征管體制的集中化也是干預的明確信號，即相關信息雙向透明，不僅對地方政府透明，也對中央政府透明。

多年來，許多重要的地方財政信息對中央政府幾如“黑箱”，與土地財政相關的信息尤其明顯，比如地方政府平臺、平臺債務、地方隱性債務、真實的土地出讓收入及其流向。

在財綜〔2021〕19號文于2022年得到全面貫徹后，包括土地收入在內的收入征管體制將實現全面的集中化，中央政府將因此具備足夠的信息能力推進對土地財政的全面整頓。

六、土地出讓收入劃轉稅務部門征收對房價有何影響？

沒有直接影響。

對房價的影響主要取決于兩點：一是供求關系；二是房地產調控政策。從目前情況看，土地供求關系未在此次通知管控范圍內；而房地產調控政策一直沒有松動，維持著嚴格的管控，因此，土地出讓收入劃轉稅務部門征收對房價沒有直接的聯系。

（中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君、易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進、中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平、貝殼研究院高級分析師潘浩對本文亦有貢獻）