《外交事務》（Foreign Affairs）最新發表了由Robert Muggah撰寫的《治愈脆弱之城：應對城市的暴力和貧困》（Fixing Fragile Cities: Solutions for Urban Violence and Poverty）一文。該文指出，那些因政府權威崩潰而飽受暴力行為煎熬的脆弱之城，將是未來數十年世界面臨的最大挑戰，并非沒有治愈這類城市的方法。為此，作者結合美洲相關城市案例，分析病因，探討治愈之道。

脆弱之城

        脆弱之城誕生于城市增長速度不一、發展水平不均的全球城市化浪潮之中。未來數十年中，城市對穩定和發展起到決定性作用。數個世紀以來，全世界的人口向城市集聚，預計到2030年，全世界60%的人口居住在城市中。城市對發展的重要性甚至被評論員稱作“市長統治世界”。

        然而，人口快速增長的城市，分布并不平衡，而是集中在非洲和亞洲。根據聯合國最新估計，發展中國家的城市和蔓延的貧民窟將承擔未來全球超過90%的人口增長。與此同時，在發達國家，城市人口增長則會放緩，甚至部分地區出現負增長。

        全球的城市化運動是一場成功的實驗。城市規劃者們已學會如何將世界最大的城市變得更加安全而宜居。在大多數發達國家，智能城市正在構建城市數據網，來應對犯罪、碳排放、公共服務供給等挑戰。

        并非所有城市都在向這樣好的方向發展。雖然大城市在蓬勃發展，為數600的大城市，占據了全球2/3的GDP；無數中小城市卻無法企及安全和舒適。這一差距正是被“脆弱之城”拉大的。在脆弱的城市中，市政府與市民間的社會契約已經崩塌，取而代之的是混亂與暴力。

        城市專家們長期以來都在探究，是什么導致一些城市陷入不斷的治安危機而另一些城市卻在繁榮發展。其中，最獨到的視角之一，是犯罪學家發現的“城市犯罪粘性”：盡管犯罪模式在不斷改變，犯罪活動卻往往長期盤踞于某些特定區域，極易導致城市陷入暴力不斷滋長的惡性循環。在許多城市中，絕大多數暴力事件都集中發生在幾個特定街角。以哥倫比亞首都波哥大為例，社會科學學者發現，該城市2012年-2013年幾乎所有致命性暴力事件都發生在該市僅僅1%左右的街道中。

        導致城市犯罪的另一重要因素，就是快速城市化。城市地理學家已經發現，城市的大小和密度都不能預示城市出現多少犯罪活動：首爾、上海、東京，都屬于世界上最大同時也是最安全的城市。導致城市犯罪的關鍵因素是極速的、不受控的城市增長。卡拉奇市就是一個典型案例。這一巴基斯坦的海邊巨城在1947年容納50萬居民，六十多年后的今天，已容納超過100萬人口，并為全國貢獻占其總量3/4的GDP。然而，卡拉奇同樣是世界上最暴力最危險的城市之一。孟加拉首都達卡、扎伊爾首都金沙薩、尼日利亞首都拉各斯等許多其他陷入貧困與犯罪的城市也具備類似特征：自五十年代至今，城市人口增長了四十多倍。

        人口統計學家則發現了年輕人聚集與暴力犯罪之間的緊密聯系。在一些非常脆弱的城市中，75%的人口均在30歲以下。馬里共和國首都巴馬科、阿富汗首都喀布爾、烏干達首都坎帕拉和索馬里首都摩加迪休城市居民的平均年齡在16歲左右；而柏林、羅馬和維也納城市居民的平均年齡則是45歲。值得注意的是，導致犯罪頻發的并非年輕人本身，而是年輕群體的一些特定特征。失業、缺乏良好教育、男性、青年人，具備這些特征者，更可能成為受害者，或傷害他人。一些流行病學家發現，這類人中有一種暴力行為的動態傳染機制。可喜的是，相反的事情同樣存在：在受過良好教育和就業居民中間，也存在著許多積極的互相影響機制，包括增進公共安全和創新氛圍。

治愈之道

        面對脆弱的城市，無論現實還是理論，都告訴我們：城市貧困與犯罪可以治愈。理論上，城市犯罪的黏性、快速城市化中疏于規劃和管制，以及城市犯罪高發人群的聚集，在威脅城市安全同時，也為我們展示了一系列應對城市貧困與犯罪的有效策略。

        現實中，激勵人心的成功案例也并不匱乏。里約熱內盧曾是一座典型的脆弱之城：上世紀90年代和21世紀初，城中槍聲肆虐，絕大多數人口密集居住在貧民窟。然而，2009年起，里約熱內盧經歷了重大轉變：謀殺率在2009年到2012年的三年間陡降了65%，商業投資、居民和游客也成功回流。類似事情同樣發生在里約熱內盧的鄰居——圣保羅。圣保羅的謀殺率2000年到2010年的十年間陡降了70%，并從巴西最危險的城市變為最安全的城市之一。同樣的成功案例，還包括墨西哥的華雷斯城、哥倫比亞的麥德林市，甚至紐約：它們在過去幾十年中，致命性暴力活動都大幅減少。上述一系列成功轉型，暗示著貧困而危險的脆弱之城確實可以通過合理的政策措施成功治愈。

        第一項措施是加強市長與落后社區之間的溝通，以精準了解現狀、有效配置資源。在洛杉磯等城市，市長通過與暴力頻發的社區對話，了解當地團伙暴力事件，以及收入差距過大、公共服務匱乏、治安管理制度薄弱或腐敗等導致暴力活動愈演愈烈的因素。這些誠懇的對話對建立共識、發現治亂的關鍵之處和有效分配治安資源十分重要。

        另一項措施，是加強城市間的交流，幫助脆弱的城市向更健康富裕的城市學習經驗。早在50年代，北美的城市就曾與慘遭戰爭破壞的歐洲城市結對，并支援后者重建。近期，類似結對則發生在美國城市與非洲城市之間、澳大利亞的城市與南太平洋島國的城市之間，以及加拿大的城市與拉丁美洲的城市之間。新城市基金會（New Cities Foundation），UCLG（United Cities and Local Governments）等基金組織也在努力促成這種結對，并應對更廣泛的國際挑戰。

        針對暴力事件盤踞的熱點地區，采取集中的預防和治理措施，是另一項有效策略。已有大量證據表明，治理這些暴力集中地，不僅對當地的社區有好處，也對相鄰社區有著積極影響。然而，該措施需要大量的數據收集以及新技術的支持。以美國為例，許多城市正采用基于大數據的治安管理與監管策略，以及攝像機和證件識讀器等監管設備——它們將有效提升預測性分析的可靠性，以及預防和治理措施的有效性。同時，互聯網普及與信息溝通技術也可以沖破城市之間的數字壁壘，會為城市提供更多的智慧與創新，讓城市進入發展的良性循環。

        城市發展不僅需治理犯罪熱點地區，還需關注犯罪高發人群。在統計層面，年輕的、失業的、有犯罪記錄的男性群體更可能做出違法行為。然而，與把他們關起來相反，市政府應給他們提供支持，例如協調制止幫派斗爭、性教育、單親家庭的咨詢與兒童保育服務等。同時，在公共交通和扶貧政策等公共投入上，政府和投資者要注重促進社會融合與社會流動，避免群體隔離與社會排斥，這將持續而深遠地促進城市安全和繁榮。

        哥倫比亞麥德林市與城市犯罪成功作戰的案例，驗證了上述措施的有效性。上世紀90年代，麥德林還是世界的謀殺之都。不過，自塞爾西奧?法哈多開始的一代市長們，關注全市最貧困、最危險的幾個社區，并通過電纜車網絡和公交車系統，將城市中的貧民窟與中產階級社區連接起來。如此一來，到2011年，行兇事件減少了80%。在2012年，麥德林打敗紐約和以色列的特拉維夫市，成為花旗集團和華爾街日報評選出的年度城市。

        實際上，中國的城市犯罪治理也有類似規律。陳碩（2012）以中國城市為研究背景，發現增加司法投入對降低犯罪率并沒有顯著影響，而提高教育水平和福利支出，可以改善滋生犯罪的特定社會經濟環境進而顯著減少犯罪。同時，在犯罪的懲罰政策上，陳碩與章元（2014）發現，單純加大懲罰程度的嚴厲性策略無法有效遏制犯罪，而提高破案率等確定性策略則可以顯著減少犯罪。這些發現從新的角度為有效治理城市犯罪提供了政策建議。

        綜上所述，急劇膨脹的城市，若缺乏政府有力的管理，將面臨著暴力盤踞的威脅。對此，在管控城市化進程同時，政府應注意與市內落后地區的溝通，以準確定位問題所在，同時積極與其他城市交流經驗，針對性地治理犯罪熱點地區，并關注暴力高發人群，輔以大數據和先進監測和遠程技術設備的支持，以期有效治理犯罪、改善滋生犯罪的特定社會經濟環境，將脆弱之城轉化為安全、繁榮的健康發展之城。

        參考文獻：

        1. Robert Muggah, “Fixing Fragile Cities: Solutions for Urban Violence and Poverty”, Foreign Affairs, 2015年1月15日

        2. 陳碩，"轉型期中國的犯罪治理：堵還是疏？" 《經濟學季刊》，2012年第12卷第2期。

        3. 陳碩，章元， "治亂無需重典：轉型期中國刑事政策效果分析" ，《經濟學季刊》，2014年13卷第4期

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