【編者按】

        包剛升博士所著《民主崩潰的政治學》（商務印書館）自2014年6月出版以來，好評如潮。2015年1月6日，該書獲評《新京報》“2014年度社科書”。《新京報》在致敬辭中說：“這是一次觀念的探險，包剛升帶著濃郁的問題意識，深入到民主政治的內部，辨識其運行的內在機理。在成功的民主和崩潰的民主之間，他以實證研究為基礎，總結其不同的經驗教訓。于亨廷頓、戴蒙德和林茨等大師的研究之外另辟蹊徑，收獲了一片別開生面的學術風景。”

        盡管如此，這部作品的書名容易引來爭議，甚至被標題黨讀者誤為否定民主之作。而民主已成為中國的核心價值觀。如作者所言，該書的目標是探討部分國家民主崩潰的原因，并為避免新興民主政體失敗提供政策建議。那么，《民主崩潰的政治學》這部“年度社科書”到底講了什么？包剛升博士曾應邀于2014年12月在中國政法大學作了一場題為“民主崩潰的政治學”的講座，演講歷時兩小時，主持人為中國政法大學政治學系主任龐金友教授。澎湃思想市場將其講座錄音整理編撰，并請作者修改潤色，遂成此文，以饗讀者。此為下篇。

從政治邏輯到歷史經驗

        接下來的挑戰是，能不能在經驗世界中驗證這種理論邏輯和因果機制。我的這項研究屬于定性研究，用的是比較歷史分析方法，涉及四個國家——德國、尼日利亞、智利與印度——的比較案例分析。但實際上，這并不是四個案例。這項研究不僅有不同國家的橫向比較，而且還有同一個國家不同時期的縱向比較。比如，德國1919年到1933年民主不穩定，為什么德國二戰后的民主體制穩定了？再比如，智利在20世紀50到70年代的民主不穩定，為什么80年代晚期轉型后的民主穩定了？若橫向與縱向的比較歷史分析都能證明我闡述的理論假說與因果機制，那么這項研究應該比較可信。

        國別案例的選擇有三個原則。一是要展示變量的變化。選民政治分裂程度的高或低，政治制度安排的離心型或向心型，民主政體的崩潰或穩定，要能呈現出變化。如果沒有變化，就無法論證上面的邏輯。二是選擇具有代表性的重要國家。德國、印度、尼日利亞是公認的地區性大國，智利國土與人口規模并不大，但通常被認為拉丁美洲的重要國家。三是要展現豐富的差異性和多樣性。如果我的理論只能解釋歐洲，這個理論放到拉美可能完全不成立。而這里的案例選擇覆蓋歐洲、非洲、拉丁美洲和南亞，包括發達國家與不發達國家。這也有助于強化這項論證。

德國魏瑪共和國為何失敗？

        第一個案例是德國魏瑪共和國（1919-1933年）民主政體的崩潰，關于這段歷史的研究非常多，我的觀點是高度的選民政治分裂與離心型民主體制導致魏瑪共和國的民主崩潰。當時的魏瑪共和國存在著嚴重的階級分裂和“民主－威權”維度的政治分裂。特別是1929年的世界經濟大蕭條之后，這些選民政治分裂又進一步激化了。從政治現象上看，魏瑪共和國后期出現了嚴重的暴力事件，選民的投票結構從最初的中間向兩端移動，政治議題的沖突性也非常大。總之，魏瑪共和國后期選民的政治分裂程度非常高。

        從制度上講，魏瑪共和國是典型的離心型政治制度安排。純粹的比例代表制鼓勵了小型政黨和新興政黨，削弱了既有大型政黨的政治力量，導致了極化多黨制。半總統制的安排又孕育了行政權和立法權的沖突。一個細節是，在希特勒上臺之前，總統任命的總理在國會僅能贏得不到10%的支持率。最終，上述兩個因素的共同作用，使得1933年魏瑪共和國的民主政體為希特勒極權統治所取代。

        那么，二戰以后聯邦德國(西德)的民主政體為什么能夠穩定呢？當時，盟軍占領西德實施政治改造，有很多人擔心民主能否生根。戰后聯邦德國民主穩定的原因主要是兩個。一方面，二戰后聯邦德國經濟發展水平的提高和福利國家的建設，大大降低了階級分裂的程度。聯邦德國已經使極左政黨或極右政黨失去了培育的土壤。經濟上看，人均GDP的提高速度非常快，整個社會變得更加富裕了，福利國家的建設也穩步推進。所以，階級分裂與沖突的因素就逐步弱化了。

        另一方面，聯邦德國基本法汲取了魏瑪憲法失敗的教訓，在政治制度上做了重大改進。選舉制度上盡管沒有廢除比例代表制，但由過去的純粹比例代表制改革為混合型選舉制度——一半席位由簡單多數決定制選出，另一半席位由政黨名單比例代表制選出，但這部分席位又設置了5%的政黨選票門檻。實際上，這一選舉改革的主要目標就是淘汰小黨，強化主要政黨。同樣重要的是，政府形式由過去的半總統制改為議會制，這就消除了行政權與立法權走向政治對抗的制度隱患。由此，聯邦德國戰后政治制度安排的向心性程度大幅提高。所以，大家可以看到，從魏瑪到聯邦德國前后的變化，我講的兩個變量都在其中起作用。與魏瑪共和國相比，聯邦德國戰后選民政治分裂的降低和政治制度安排的向心型，塑造了民主政體的穩定。

尼日利亞的族群沖突與民主崩潰

        第二個故事是關于非洲人口最多的國家——尼日利亞——歷史上的民主崩潰。總的來說，尼日利亞第一共和國（1960-1966年）受累于高度的選民族群分裂與高度分權的地區主義安排。前者使尼日利亞陷于嚴重的國內政治沖突，三個主要的族群——豪薩-富拉尼族、約魯巴族和伊博族——控制著三個地區，他們互相憎恨、彼此為敵，政治暴力持續升級。我的研究中有很多當時的資料，包括重要選舉的數據，主要政治家的傳記、自傳或回憶錄，重要政治會議的記錄，英國外交官的親身觀察與記錄，政治暴力與沖突的數據，等等。這些資料都印證了尼日利亞當時存在嚴重的族群分裂。

        此外，尼日利亞第一共和國政治制度的基本特征是高度分權的地區主義安排。當時，尼日利亞的國土面積根據尼日爾河及其支流的流向，被劃分為三個地區，分別是北區、東區和西區，后來又劃分出中西區。這樣，整個國家被劃分為三到四大塊，這種安排使得尼日利亞中央政府無法進行有效的國家建設和民族整合。每個地區都覺得自己非常重要，具有抗衡中央政府的能力。這種高度分權的地區主義安排，使得地區政治的重要性甚至高過了中央政治。一個例子是，北區執政黨的領袖并沒有到中央政府出任總理，而是甘愿做地區總理，然后派自己的副手到中央政府做總理。可以想見，地區政治與中央政治是何種關系。只有控制地區，才能控制實質性的政治權力。這就使得剛剛脫離英國殖民統治的尼日利亞中央政府無法進行有效的國家建設和民族整合。最后，聯邦政治成為三大地區政黨對中央權力肆無忌憚的爭奪和惡斗。北區由于人口和席位較多，就控制了中央政府，主要政策對東區和西區均不太有利。后來，來自東區的伊博族軍官首先發動軍事政變，隨后是第二次軍事政變以及持續兩年多的內戰。

        內戰結束以后，尼日利亞后來的政治史有很多反復，從政變到軍人統治，再到啟動轉型，再政變，再轉型，等等。1999年至今，尼日利亞維系了民主制的基本形式，但民主政體本身還充滿瑕疵。國際著名評級機構Polity Ⅳ連續多年給尼日利亞的評級都是從-10分到10分制中的4分，而國際上一般認為6分達到民主標準。4分盡管不是威權政體，但離“好的民主”尚有距離。但無論怎樣，尼日利亞維系了民主制的基本形式，并維持了國家的統一。

        那么，如何解釋尼日利亞前后的政治變化呢？與第一共和國相比，尼日利亞后來改革了高度分權的地區主義安排，全國由過去的三到四個大區陸續劃分為36個州，中央權力得到了強化。過去，地區總要挑戰中央，甚至動不動就要脫離尼日利亞。全國劃為36個州以后，每個州都不再有能力挑戰中央。如果繼續實行幾大區的央地模式，尼日利亞可能一直會陷于族群與地區沖突。尼日利亞還在立法上禁止族群和宗教政黨，政黨不得出現族群、地區和宗教的名稱，甚至要求設立政黨時必須在全國一定比例的州擁有自己的支部。

        尼日利亞在選舉制度方面的調整也非常精巧，他們后來要求新設的最高行政長官職位——總統必須要在全國三分之二的州獲得不低于25%的選票。這意味著總統的支持不能只來自于人口密集的少數地區，而必須要在全國范圍內贏得較高比例的支持。實際上，尼日利亞是在總統選舉制度上提供了一種跨族群的政治激勵。所有這些都涉及到民主政體下具體制度安排的向心型或離心型程度。

        但與此同時，尼日利亞仍然存在著高度的選民政治分裂，選民依舊沿著族群、宗教和地區的界限呈現高度分歧。所以，今天尼日利亞準民主政體的維系，與該國央地關系制度模式的調整有關；而該國民主程度較低及政治沖突較多，則與依然存在的較高程度的選民政治分裂有關。

從阿連德總統的社會革命到民主失敗

        拉丁美洲西海岸的智利則是這項研究的第三個國家。該國在20世紀早期就擁有維系較長時間、相對穩定的競爭型政體——盡管只有少部分符合財產與教育資格條件的社會精英擁有選舉權。但這跟英國19世紀的政治模式非常相似。經歷20世紀20年代中期的政治變革以后，智利的政治穩定一直維持到20世紀50-60年代。但再往后來，智利的民主越來越不穩定，1973年9月11日就出現了軍事政變，智利的民主政體傾覆了。

        這項研究的理論能很好地解釋智利的政治劇變嗎？20世紀中葉之后，智利政治基本上為嚴重的階級沖突支配。問題來了：智利的貧富懸殊早就存在，為什么嚴重的階級沖突出現在那個時候呢？主要原因在于，由于財產資格限制的取消和初等教育的普及，下層階級在50年代以后逐步獲得了普選權。這樣，有權投票的選民人數很快從數十萬增長為三百多萬。于是，過去貧富階級的社會分裂快速地政治化，不同階級在經濟平等和再分配方面的嚴重分歧逐漸撕裂了這個國家。1970年以后,整個國家的選民日益分裂，要么支持阿連德總統和支持走“社會主義道路”，要么反對阿連德總統和反對走“社會主義道路”。

        與此同時，智利的比例代表制嚴重削弱了主要政黨的力量,政黨體制趨于極化和碎片化。總統制則蘊藏著行政權與立法權政治沖突的危機。尤其是，當總統制與脆弱的政黨體制結合時，問題愈發嚴重。阿連德總統是靠36.2%的選票支持上臺的，而他自己的政黨在國會只有百分之十幾的席位，但他認為自己是智利的全民總統。這樣，當阿連德總統提出的法案在國會通常無法獲得有效票數時，他后來就傾向于依靠總統命令進行統治。當阿連德這樣干時，國會認為這個總統已經喪失合法性。這樣，1972-1973年的智利作為一個民主國家看上去已經岌岌可危，結果是軍人政變和民主崩潰。

        20世紀80年代末，智利啟動了新的民主轉型，今天已成為民主鞏固的典范。如何解釋這種變化呢？第一,智利在皮諾切特時代經歷了快速的經濟增長，1995年前后人均GDP已接近10000美元，現在已經接近15000美元。如今的智利已邁入了中上等收入國家的行列。總體上，智利變得更富裕了，普通社會階層的生活質量有了明顯改善。這樣，過去引發政治沖突的選民階級分裂就大大緩解了。

        第二，智利此次轉型還改革了政治制度。一是國會議員選舉在比例代表制的基礎上引入了雙名選區制，這種選舉制度鼓勵了兩大政黨聯盟的形成。二是總統選舉從過去的一輪簡單多數制變為兩輪絕對多數制，這意味著總統當選必須獲得50%以上的絕對多數。這樣，一方面總統的政治權威得到強化，另一方面促成了不同政黨之間的政治合作。三是設立了總統和議會政治沖突的調停機制，以解決可能的立法權與行政權的憲法僵局。所以，智利今天的政治制度模式盡管很難說符合理想類型的向心型民主政體標準，但向心性程度與過去相比無疑是大幅提高了。

印度“民主奇跡”的政治解讀

        最后，需要講講印度的故事。應該說，印度是非常有挑戰性的案例，印度的民主通常被視為一個奇跡。為什么稱為“印度民主的奇跡”呢？因為印度各方面的條件貌似都不利于維系民主政體，特別是較低的經濟發展水平以及復雜的族群、宗教、語言和種姓結構。解釋印度民主的奇跡就是一個難題。此外，20世紀90年代以后，印度國內政治沖突似乎有所上升，政治穩定性略有下降。國際著名評級機構Freedom House甚至一度調低了印度的自由評級。這也反映出印度國內的政治壓力。

        當然，關于印度民主的研究成果非常多。用我的理論框架來解釋，1947年以來印度民主的奇跡是兩個有利因素的結合。第一，選民政治分裂的因素。印度是一個社會結構上呈現高度分裂的國家，國內不同的族群、宗教與語言集團的數量非常多，中間還夾雜著種姓等因素。但是，1947年后的很長時間里，印度的工業化、城市化和現代化的程度非常低，選民的政治動員很不充分。一個現象是從40年代到60年代早期的投票率非常低。印度的這種低投票率不同于發達民主國家的政治冷漠，而是大量有選舉資格公民尚未參與政治的狀態。此外，由于歷史原因，國大黨當時是處于支配地位的惟一主要政黨，所以一開始國大黨動員選民的力度不是很大，而其他小型政黨進行有效的政治動員又需要時間。這樣，盡管社會結構中的分裂程度很高，但選民在實際政治生活中表現出來的政治分裂程度，要遠遠低于社會結構的分裂程度。或者說，由于現代化程度很低和選民政治動員不足，印度高度分裂的社會結構并未快速地政治化。

        第二，印度的政治制度模式是向心型民主政體的典范。盡管《印度憲法》規定印度是一個聯邦制國家，但學術界一般認為，印度在改革之前屬于中央集權化的準聯邦制，中央政府相對于地方政府的政治權力非常大。（當然，后來改革之后，印度的地方分權得到了強化。）此外，簡單多數決定制的選舉制度和政府形式上的議會制都是對政治家和政黨形成向心激勵的制度安排，有利于塑造強大政黨和有效能的行政權，從而能強化國家能力。我書中提供了很多有力的數據。比如，即便在國大黨一黨主導時代，國大黨也無法贏得50%以上的選票，通常只能贏得45%-47%的選票，但國大黨控制著70%－75%的國會議席，就使得它一黨主導模式下的國家能力非常強。如果當時印度實行比例代表制，國大黨是無法單獨組閣的，它必須要跟其他政黨聯合組閣。比例代表制還有可能鼓勵國大黨內部更大規模的分裂。原因在于，比例代表制下有影響力的政治家即便單獨組黨，通常也能贏得一定議席。所以，印度民主的奇跡很大程度上是有效的憲法設計與制度安排的結果。

        那么，如何解釋印度20世紀90年代以后政治沖突上升的勢頭呢？一個主要的原因是印度經濟的發展、現代化程度的提升和政治動員程度的提高，這使得更多的人被卷入到政治過程中來，背后高度復雜的社會分裂因素開始政治化。結果就導致印度國內政治沖突的增加，給民主政體的穩定性帶來了一定的壓力。

        但是，印度的向心型憲法設計和制度安排仍在產生積極作用。經過國大黨一黨主導體制的衰落和20世紀90年代的內閣不穩定，到目前為止，印度的向心型民主政體重新塑造了相對穩定的政黨聯盟和多數派政府。現在是兩大政黨聯盟主導了印度的政治，一個以印度國大黨為首的團結進步聯盟，一個以印度人民黨為首的全國民主聯盟。印度為什么會興起兩大政黨聯盟？背后是作為激勵結構的一整套政治制度安排在起作用，特別是選舉制度與議會制度。所以，90年代末至今，印度政府相對比較穩定，執政時間也比較長，國家能力又得到了強化，從而確保了民主政體的相對穩定性。2014年，印度人民黨在國會選舉中大獲全勝，贏得人民院多數議席，也跟這套向心型政治制度安排是分不開的。

從民主失敗中學習：降低選民政治分裂

        借助四國比較歷史分析，我系統地論證了理論假說，即高度的選民政治分裂與離心型民主體制的結合傾向于導致民主崩潰。大家會看到，這項研究是嚴格按照“提出問題—文獻綜述—理論假說—經驗證據——研究結論”的社會科學規范進行的。所以，這是一項理論導向的實證研究。

        聽到這里，有人可能更關心：我們可以從這些民主崩潰的經驗中學習什么？主要的啟示是：新興民主國家應該設法降低選民政治分裂程度，同時應該盡可能構建向心型民主政體，這會有助于新興民主政體的維系與鞏固。

        先談談如何降低其選民政治分裂程度的四條政治原則與政策啟示。

        第一，經濟發展和現代化長期當中會降低選民的政治分裂，但經濟發展和現代化的過程則可能提高選民政治分裂的程度。因此，長期來看，發展經濟和加速現代化程度是重要的政策；短期來看，則需正視現代化可能帶來的政治壓力。階級分裂、族群分裂與宗教分裂基本上都是這樣一個趨勢，隨著工業化和現代化的啟動，這些分裂都可能會被激活，然后升高；但一旦進入發達工業社會的社會，這些分裂又會趨于下降。塞繆爾·亨廷頓過去說，現代性孕育穩定，但現代化容易導致不穩定。這也適用于選民政治分裂的諸種情形。

        第二，降低不平等程度是降低選民政治分裂的重要政策，這包括降低兩個方面的不平等：一是降低公民個體意義上的不平等，二是降低不同類型的選民群體獲取權力與資源上的“種類不平等”。現在已經有不少定量研究驗證了，一個國家貧富差距過大往往對民主穩定是不利的。其實，即使不做復雜的定量研究，這個邏輯也是清楚的。所以，一個民主社會若能設法消除嚴重的經濟不平等，對民主的維系較為有利。還有一種情形是，如果少數族群-宗教集團在獲取政治權利、經濟資源和社會價值上處于不利地位，一旦他們獲得了投票權，可能會引發激烈的沖突。

        第三，既要鞏固國家統一和強調民族整合，又要尊重不同族群、宗教、語言和地域選民群體在文化上的差異性，包容其多樣性。這兩者都非常重要，怎么同時兼顧兩者是一個富有挑戰性的問題。當然，不同國家的族群、宗教與語言結構千差萬別，歷史恩怨和社會傳統又差異很大，所以這里提出的只是原則，具體怎么做是一個非常復雜的問題。

        第四，在高度分裂的社會中，快速擴大政治參與和過度強化政治競爭會給民主政體的穩定性帶來很大的風險，而在政治上平衡好政治精英和大眾參與的關系對民主穩定較為有利。這個觀點聽上去有些“保守”，但這就是我這項研究的結論。

從民主失敗中學習：避免離心型民主體制

        再談談如何避免離心型民主制度安排的五條政治原則與政策啟示。

        第一，民主的憲法設計和制度安排要充分兼顧分權和集權的平衡、參與和效能的平衡。不能塑造有效國家能力的憲法設計和制度安排，通常都缺乏維持民主政體自身所需的手段。過去一講民主，大家注重的主要是分權和參與，但適當集權和政府效能也很重要。如果一個民主政府缺乏適度的權威、沒有足夠的能力，可能連民主體制本身都維持不了。

        第二，成功的憲法設計和制度安排并非空中樓閣，而必須考慮并適應本國的社會結構和選民政治分裂的真實情形。憲法和制度必須要在真實的世界里能夠運轉，所以政治制度和社會結構的匹配性非常重要。假設在一個理想的、沒有摩擦力的政治空間里設計憲法與政治制度，成功率通常不會很高。這是新興民主政體的關鍵問題。

        第三，在中央和地方關系上，要注意適度強化中央集權。當然，這條原則主要適用于存在高度的族群、宗教、語言和地區分裂的國家。對這樣的社會來說，要適度強化中央政府維持國家統一的政府能力與權力，要盡量避免高度分權的地區主義安排。至于那些內部文化一致性很高的社會，比如韓國，央地關系的政治制度模式不是最重要的制度安排。

        第四，在選舉制度上，多數決定制和具有多數決定制特征的混合選舉制度往往是更優的選擇，要盡量避免純粹的比例代表制。這里涉及到民主模式的多樣性問題，過去國內對此研究比較粗放。大家都知道民主和威權政體的差異，但是民主模式內部怎么樣，這方面的研究還很欠缺。民主政體下的不同選舉制度選擇，是一個關鍵問題。

        第五，在政府形式上，議會制往往是更優的選擇，要防止行政權和立法權之間可能出現嚴重對抗的情形。總的來看，要謹慎地對待總統制和半總統制——盡管總統制和半總統制也有不少成功的樣本。由于美國是20世紀最強大的國家，所以很多發展中國家一講民主轉型，首先就想到美國的總統制模式。但這項研究揭示的是，議會制與總統制相比往往更有利于新興民主政體的穩定。即便是美國的總統制，也遭到了包括弗朗西斯·福山在內的很多學者的有力批評。

從民主崩潰展望大國的政治轉型

        有人可能還關心，關于民主失敗的經驗研究對一個處在現代政治轉型中的發展中大國意味著什么？我認為，主要啟示在于三個方面。

        第一，高度不平等和貧富懸殊是值得警惕的。一旦允許政治參與和政治競爭，高度不平等和貧富懸殊特別容易引發高度的階級分裂，隨之而來的可能是基于貧富或階級的劇烈沖突。這種沖突對新興民主政體的傷害往往非常大。所以，如何降低社會結構中的貧富懸殊是一個重要問題。

        第二，要注意邊疆地區的族群問題與宗教問題。轉型所帶來的政治參與和政治競爭，可能會激發少數族群-宗教群體的政治動員。如果他們的政治訴求是比較溫和的，往往不會影響政治穩定。但是，如果政治訴求趨于極化，可能會威脅新興政體的穩定性。一旦這類問題成為引發暴力沖突的導火索，甚至不得不訴諸武力解決，往往是嚴重的壞消息。處理這樣的問題，非常需要政治智慧。這里的政治智慧，并非權謀，而是應對此類問題的成功的全球經驗與合宜的政治原則。

        第三，憲法設計與制度安排方面的挑戰。令人憂慮的是，不少發展中大國的政治精英們很可能對此知之甚少。有人認為，民主就是民主，至于何種民主是一個次要問題，甚至不必深究。在轉型關頭，一個國家能否設計有效的憲法模式與政治制度，一方面取決于政治勢力的角逐，另一方面則取決于政治精英們的政治思考。政治精英如何思考政治，往往是形塑未來政治的關鍵問題。當政治精英們具有更為健全的政治思考能力時，就更可能構建合宜的憲法模式和政治制度，轉型成功率就會提高；反之，很容易陷入政治轉型的困境。

        所以，這就又回到了美國政治家漢密爾頓1787年提出的一個老問題：“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力決定他們的政治組織？”實際上，政治精英們如何思考政治，將在很大程度上決定一個國家政治轉型的前景。

        （錄音整理：臧繼賢、謝秉強）