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鄉村治理|趙樹凱:鄉村治理要尊重農民、容忍基層不同意見

山東大學政治學與公共管理學院教授趙樹凱 主辦方供圖
“改進鄉村治理,辦法在基層。”5月24日,山東大學政治學與公共管理學院教授趙樹凱在復旦大學國際關系與公共事務學院做了一場題為“鄉村治理的百年探索”的講座。在講座中,趙樹凱多次強調上述觀點,并表示:“鄉村治理,永遠是規劃不出來的”。
趙樹凱認為,鄉村治理的基本問題是如何認識農民和對待農民,如何認識農民,關乎治理理念;如何對待農民,關乎治理體系。他從治理理念出發,以農業經營制度為基礎、以基本組織制度為主線考察了建黨百年以來中國鄉村治理的探索與經驗。他將這一個百年分為六個階段,分別是:治理理念初步形成(1921-1949)、治理體系基本建成(1949-1962)、治理體系調整動蕩(1962-1976)、治理體系根本變革(1976-1989)、治理體系曲折提升(1989-2012)和治理進入新時期(2012-2021)。
在講座中,趙樹凱提到,從歷史角度審視政策演變,考察鄉村治理,農村改革的過程本質上是對農民態度的轉變過程,即從強調“教育”“改造”農民,轉變為“尊重”“順應”農民。這里的“教育”“改造”和“尊重”“順應”,并非空洞的政治表態,而有實際性政策內容,也體現為具體工作辦法。他特別強調了三個問題:
一,1950年代上半期,農業政策制度安排順應了農民的要求,受到農民擁護支持。1955年夏季以后的農業合作化,出現了要求過急、工作過粗、改變過快、形式過于簡單劃一的問題,特別是人民公社體制建立以后,農村政策和制度嚴重脫離農民,壓抑了農民的積極性,引起了農民對所謂集體化道路的長期消極抵抗。但是,面對農民的抵抗,決策層不是反思制度和政策的重大失誤,而是認定為農民政治上落后,是“自發的資本主義勢力”,需要“教育”“改造”。采取的辦法是不斷開展政治運動,用政治運動來維護不受農民歡迎的政策和體制。從1962年夏季毛澤東提出黨在社會主義階段的基本路線,到1976年文革結束,“階級斗爭”理論是鄉村治理基本理論。在若干年里,鄉村治理的基本方略是把一切問題政治化,并上升為無產階級與資產階級的兩個階級的斗爭,上升為社會主義與資本主義兩種制度的斗爭,用所謂“政治掛帥”來統領各項農村工作。大寨經驗成為階級斗爭治理農村的一整套政策工具。大寨經驗中左的東西表現在政治、經濟、思想、組織、作風等各個方面,所謂“大批修正主義,大批資本主義”,實質上就是批廣大農民。用政治運動來推進政策執行,維護不受農民歡迎的制度安排,這是改革前鄉村治理體制的重要特征。
二,中國農村改革突破是從順應農民要求、尊重農民選擇開始。1977年夏,萬里調任安徽省委第一書記,考察走訪了若干農村,深感當時在全國掀起熱潮的學大寨運動打壓了農民的精神,束縛了農民的手腳,破壞了農村發展。萬里說,“中國的農民是很聰明的,幾千年來農民積累了許多好經驗,讓農民放手干,不會沒有飯吃,現在是我們有些政策限制了農民的積極性”。之后,萬里斷然停止安徽省的農業學大寨運動。改革從安徽、四川等地基層開始,政策立足點就是順應農民需要,拋棄學大寨運動的極左政策,建立家庭承包經營制度,進而廢除人民公社體制。
三,順應農民要求是鄉村治理的根本點,應該貫穿農村改革發展全過程,并非因為建議了家庭承包責任制就一次性得到了解決。回顧改革40年,在這方面也走過一些彎路。上世紀九十年代,農民流動就業象包產到戶一樣受到政策打壓,損害了農村發展,導致世紀之交“三農”問題爆發。從2003年到2012年,國務院連續發出關于解決農民工問題的文件,糾正政策制度上對農民工的歧視限制,建立了城鄉統籌發展的政策思路。維護農民自由外出流動就業的權利和選擇,如同尊重農民關于生產經營方式的選擇一樣,也體現了對于農民首創精神的尊重。
趙樹凱認為,改革成功突破在政府管理層面的基本經驗是,容忍基層干部表達不同的政策意見,容忍基層組織開拓新的政策渠道。在農村工作中,高層尊重基層之所以重要,道理非常簡單,因為基層代表國家管理鄉村社會,基層官員最了解農民群眾,對現實中問題最為敏感。觀察改革開放之后從中央會議到中央文件,一個基本特點是,給予基層干部以創造的空間發揮的空間。特別是上世紀80年代連續的5個1號文件,既體現了重大政策突破的原則性,又體現了基層農村工作的靈活性,以及對于基層創造性和自主權尊重。改革時期,農村工作的重要特點,不用戰爭的方式領導農民,不用運動的方式實現發展,應該盡量減少對于基層工作的具體干預,相信農民是聰明的,也相信基層干部是聰明的。
梳理百年中國鄉村治理歷程,趙樹凱指出,重要經驗是:制定政策不是從理論出發,而是從實際出發。他以取消農業稅為例。當時,很多學者反對取消農業稅,認為取消農業稅后農民就會缺乏國家責任感和義務感,將帶來治理上混亂。中央沒有被這樣的理論想象所束縛,而是立足社會現實,勇于不斷探索。初期思路并不是徹底取消農業稅,而是按照減輕、規范、穩定的原則“正稅清費”。但試點過程中,發現新稅制存在明顯問題,主要是稅率仍然比較高,農民負擔依然沉重,同時,稅制本身也不科學,如按照常年產量計征而不考慮當年收支實際,農戶即便種地賠錢還有照章納稅。此外,雖然總體上農民稅費負擔減輕,但是純農戶的負擔卻明顯加重,存在負擔不公。在這種情況下,2003年新一屆政府決定全面取消農業稅。取消農業稅解決了系列深層矛盾,帶來了鄉村治理嶄新的歷史局面。
在提問環節,現場聽眾就在調研中遇到的國家與村莊、村民與村籍、土地制度、基層自治等問題與趙樹凱進行了交流。





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