在大都市周圍，營建新城并完善其基礎設施，是否就能達到分流中心城區居民的效果？從日本的過往經驗看，這個答案非常不確定。以多摩新城為例，當下實際的人口和用地規模只達到當初規劃的一半左右，其中有外部環境因素，也有當初未能考慮到的老齡化等問題。

        這里再介紹下日本都市圈的新城開發。二戰后的日本政府，為解決人口和產業在城市中心區過度集中帶來的嚴重城市問題，并為阻止城市過度膨脹所導致的建成區無序蔓延，于1956年制定了“首都圈第一次基本規劃”，之后分別于1963年和1966年制定了“近畿圈整備法”和“中部城市圈整備法”，并以此為依據，在東京都市圈開展了地域整治規劃與新城開發活動。特別是，到了1960年代，日本經濟有了較大發展，東京、大阪、橫濱等都市圈人口急劇增加，在國土規劃和大都市圈的地區規劃指引下，日本加快了新城建設步伐。

        東京都市圈有代表性的新城，有多摩新城、千葉新城（可在澎湃新聞站內搜索“柏葉”查看千葉的柏葉新城案例）和筑波科學城等。日本期望通過這些新城的建設，改變東京單一集中型的城市結構，實現多中心型結構的規劃意圖。多摩新城位于東京西部，距離東京都中心——銀座約30公里。新城建設范圍為東西長14公里、南北寬2-4公里的丘陵地帶。規劃面積為29.8平方公里，規劃人口30萬人。多摩新城于1965年制定規劃，1966年開始建設，其公交設計細致、基礎設施完善、住宅多元化，但實際規模也并沒有達到計劃預期。

        公共交通引導開發（TOD）的模式

        為推進多摩新城的開發建設，接受東京都的輻射，構筑區域交通網絡，多摩新城規劃建設有小田急線和京王線兩條快速鐵路，可便捷通達東京都市圈的任何地方。新城沿軌道交通呈帶狀布局，新城內規劃有三個軌道交通站點，在站點周邊高強度開發，建設新城商業中心及居住區中心。這種公共交通引導開發（TOD）的模式，使得交通的功能和服務業的功能高度重合，帶動了地價升值，并增加了就業機會。

        為支持新城的軌道建設，政府制定了多種計劃，如“新城鐵路建設計劃”。這個計劃用于促進新城的鐵路建設，中央和地方政府將給予高達18%的補貼，達到工程全部合理建設費用的36%。對乘客，政府制定了交通補助政策，大部分日本公司承擔居住在新城的員工乘坐公共交通的通勤成本。這些政策促進了公共交通的發展，限制了多摩新城居民乘坐私家車上下班的通勤交通，避免了路面交通擁堵。

        完善的公共服務設施配套

        多摩新城最初的規劃目標是作為東京的“臥城”，主要滿足部分東京人口的居住需求，1970年代調整為建設工作居住平衡的城市。如今，多摩新城具有完整的城市功能，擁有完善的商業、文化、娛樂、教育、醫院等公共服務設施。這些公共服務設施的檔次、標準可以與東京都相媲美，甚至更優。高品質的公共服務設施，無疑對新城吸引人口和產業入駐至關重要。

        多摩新城有兩條主要的商業步行街，貫穿城市中心地區，沿街布置有大型的綜合性超市和品牌購物店，滿足居民多方面購物需求；在居住區中心，有各種專門商店，便利居民日常生活。

        多摩新城重要的文化娛樂設施，包括三處圖書館、一處綜合博物館，以及一座Sanrio Puroland主題活動樂園。樂園是Hello Kitty粉絲的天堂，也是孩子們溫馨的家園。這些設施不僅為多摩市民帶來豐富的文化娛樂生活，也同樣吸引著周邊東京地區、全國乃至世界各地的游客觀光。

        同時，新城擁有多所現代化、高品質的小學、中學和成人教育學校，學生可在新城就近完成全部基礎教育，不必去東京都擇校上學。此外，完善的綜合性醫院為新城居民提供有保障的、高質量的醫療服務。為了滿足市民精神方面的需求，還興建了多座寺廟、神社、教堂等。

        多元化的住宅產品

        多摩新城為居民提供了優美的居住環境和多元化、高質量的住宅產品，對東京都的居民具有很強的吸引力。多摩新城規劃了23個近鄰住區，平均每個近鄰住區面積約100公頃，住宅戶數約3300戶，人口規模約12000人（實際開發了21個近鄰住區，大部分住區實際住宅戶數和人口規模未達到規劃規模）。每個近鄰住區都是獨立的單元，原則上有一所初級中學、2所小學、2個幼兒園、2個保育院，設有診療所、商店、郵局、圖書館、儲蓄所、體育設施和兒童樂園等公共設施。步行道把各個住宅片區同近鄰住區中心、幼兒園和學校等連接起來。每四到六個近鄰住區構成一社區，每一社區內設有社區中心、綜合醫院、公園等，各社區再組合為新城，形成“鄰里－社區－新城”的結構。

        多摩新城在開發之初，首先開發的是面向中低收入家庭的小戶型的中高層住宅群，利用售價便宜來吸引“人氣”。1973年以后，住宅設計傾向于較大面積戶型，以五層公寓為主。 1976年以后，走向多樣化的住宅類型，如高層住宅樓中樓等。1984年以后，大多數住宅是帶有自家庭院的獨棟和雙拼住宅。1996年，新城共有2.6萬套住宅。從所有形式看，私有占52.9%，租賃占47.1%。從建筑形式看，約75％的住宅是4-5層的集合住宅，5％為3層或3層以下，余下的20％是高層住宅。多元化的住宅產品基本滿足了不同人群的需求。

        新城實際的開發規模沒有達到規劃預期

        多摩新城最初的規劃規模為：人口規模30萬人，建設用地規模29.8平方公里。目前，實際的人口和用地規模只達到規劃的一半左右。1966年之前，多摩市大部分地區都是農村，人口稀少，自1966年多摩新城開發以來，不斷有人口入住，使人口數量快速增加，1995年之后人口曾一度減少，近年來平穩并有略微增加的傾向。2009年統計顯示，多摩市總人口14.5萬人，其中男性7.2萬人， 女性7.3萬人。多摩新城建成區面積約16平方公里，遠沒有達到規劃的用地規模，目前仍有大量空地待開發。

        其主要原因有：一是新城住房的吸引力不斷下降。主要體現在兩方面。首先，在住房方面，（1）住房產品和結構不盡合理：大約一半的集合住宅采用擁擠的2房和3房設計，這些集合住宅大多是5層建筑，沒有電梯，這樣的住宅產品不太適合老年人、單身家庭及丁克家庭（單身和丁克家庭數量持續增加，在2005年占到總家庭數量的一半）。（2）住房的價格優勢逐漸減小：日本經濟持續低迷，東京中心區房價下降較快，中心區和外圍的住房價格差變小，造成部分新城的居住人口回流中心區。其次，新城提供的就業崗位仍有限，難以滿足職住平衡要求。新城的規劃理念是強調均衡發展、自給自足，不僅為居民提供足夠的居住設施、商業設施和康樂設施，而且還能為居民創造充足的就業機會。但新城的產業發展動力略顯不足，可提供的就業崗位有限，不少居民就業仍要到東京中心區。

        結語

        當前國內的新城新區建設呈現風起云涌、愈演愈烈之勢。中國城市和小城鎮改革發展中心調查了156個地級以上城市，其中提出新城新區建設的城市，有145個，占比90%以上。縱觀國內新城新區的規劃建設，存在諸多問題。

        一是，國內新城新區建設往往是大手筆、大尺度，規劃面積和人口超越現實需求。145個提出建設新城新區的城市，規劃的新城新區人口約80萬，與其現有城市人口相當。對比多摩新城，其在東京都市圈內屬于規模較大的新城，位于擁有3000萬人口的東京都市圈，發展至今才15萬人，沒有達到規劃預期的規模。所以，應該更加理性、更加合理地確定新城新區的規模。

        二是，國內新城新區建設以房地產開發、土地財政為導向，而相應的公共服務設施配套建設滯后，缺乏便捷的公共交通支撐，缺少就業崗位。新城新區不能提供完整的城市功能，其住房只能用來居住或投資，因此冷冷清清缺乏活力，常常淪為“臥城”、“空城”。反觀多摩新城，則是功能完備、公共交通發達、服務設施齊全的城市。

        三是，國內新城新區建設急功近利，急于求成。為了盡快出政績，出形象，一些地方拉開框架鋪路修橋，指望用幾年時間建成新城新區。殊不知，“羅馬不是一天建成的”。多摩新城用了二十多年時間才基本建成，短期內建成一個新城新區的想法是不切實際的，超前建設的基礎設施會造成很大的資源閑置和浪費。

        通過多摩新城的例子，我們必須冷靜地看待新城新區的開發熱。新城新區建設要遵循城市發展規律和經濟發展規律，必須走低碳、集約、可持續的發展道路。任何違背客觀規律的做法，勢必會導致可悲的下場。

        （作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心規劃一所所長）