主講人：田國強（上海財經大學經濟學院、高等研究院院長）

        主題：中國改革——歷史、邏輯和未來

        時間：2014年10月30日

        主辦：中歐陸家嘴金融貿易區管理委員會

                    第一財經 陸家嘴雜志

                    中歐陸家嘴國際金融研究院

        【編者按】

        中國的改革在取得巨大成就的同時，也存在諸如社會公平正義不足，貧富差距大，貪腐嚴重等問題。上海財經大學經濟學院院長田國強認為，面對改革的艱巨性，必須做到“明道、樹勢（順勢）、優術、抓時（擇時）”四位一體。

        田國強與其合著者陳旭東的新書《中國改革：歷史、邏輯和未來——振興中華變革論》，從過去170多年的歷史長河，來回顧改革、理解改革、求解改革。

        在陸家嘴金融讀書會上，田國強以歷史、邏輯、未來為關鍵字，分享他對中國改革的發展脈絡和未來走向的看法。

        以下是田國強授權澎湃新聞（www.kxwhcb.com）刊發的演講節選：

看中國改革一定要拉長視角

        第一個關鍵詞，歷史。為什么要從歷史切入？如前所述，目前理論界大家的思想依然非常混亂，缺乏方向感，特別是何去何從的方向性爭論非常大，看不清楚。怎么辦？我認為，看中國改革一定要拉長視角，否則不容易看清楚，同時要實現中國的長治久安，也必須要有歷史縱深感，通過追溯前史、立足現史、放眼后史來深度透視中國改革。新加坡國立大學的鄭永年教授最近提出三個30年的觀點，認為習近平在做與毛澤東和鄧小平不同的今后30年的戰略布局，很有新意。其實鄧小平在1985年的時候也曾經說過一句話，“改革不只是看三年五年，而是要看二十年，要看下世紀的前五十年。”   

        我也認為，看30年、50年還遠遠不夠，必須看200年！大家都知道，中國有句古話，富不過三代，更有意思的是，人們可能也沒有太注意的是，中國沒有一個朝代強過200年（基本到不了200年，即使超過200年，要就是兩個朝代，如東漢西漢，北宋南宋，要就是不到200年就弱下去了），為什么英國自“光榮革命”始強了320多年，美國自建國強了近240年，還看不出任何衰敗的明顯信號？3年、5年，30年、50年，200年，盯住的是短期目標，還是長期目標，其所對應的改革措施、方式可能會大不一樣，所導致的結果也可能會大相徑庭。這是由于目標是一回事，過程又是另一回事，哪些是過渡性制度安排，哪些是終極性制度安排，要區分清楚，萬萬不能以中國模式將一些過渡性制度安排固化下來。

        與此同時，以史為鑒知興替，中國歷代社會經濟變革也可以對當下的改革有所啟迪。從中國幾千年的歷史來看，在大多數的時候，盡管改革和變革得到老百姓大多數支持，但基本都不成功，或者改革者沒有好下場。既然改革有社會進步意義，但是為什么難以成功，很少有改革者能功成身退呢？實際上改革是非常殘酷的，是需要大智慧和冒巨大風險的。許多反對改革的人很可能是作出過貢獻、甚至重大貢獻的好人和能人，這些人具有很大話語權。但是他們或由于理念的不同，或由于相對地位、名聲、利益下降，更可能的是自己的東西被改掉，反正不高興，當然也可能是改革本身的方式方法有問題，從而使人會對改革產生強烈抵觸和反對。比如，商鞅變法所創立的一套行政管理機制體制沿用兩千多年，至今在中國的行政體制里面還有很深的烙印和痕跡，具有很大的社會進步意義。但是，商鞅沒有樹立起勢，其改革得罪了舊貴族階層。秦孝公去世后，舊貴族挑撥繼位的秦惠王以謀反罪逮捕商鞅，商鞅被秦國發兵討殺于鄭國，死后還受車裂之刑。王安石、張居正、光緒皇帝所進行的變法，結局也大都悲慘，不是被流放、罷黜就是被囚禁。

        另一方面，中國的改革和變革常常是被逼到崩潰的邊緣，被逼到一個死角，才會有動力去改革，這其實是有很大問題的。因為問題和矛盾積壓越深、越多，改革的成本和難度往往會越大，使改革無法進行，而不進行改革，最終往往導致了社會停滯不前，結果出現了中國朝代不斷變更的現象。中國的改革需要借鑒中醫的思想，進行綜合治理。中醫在病人身體好的時候就注重調理，認為平日的健康調理比治療疾病更重要。但也有極大的差異，治病只是涉及到一個人，而改革則具有極強的外部性，涉及許多人的切身利益而易于遭到反對，大家都在博弈，只有將大家逼到一個死角的時候，才會有動力去改革，這就是改革的艱巨性、殘酷性，所以往往很難成功。

        鄧小平所倡導的改革為什么能成功？首先，他做了一件正確的事，走對改革的方向，符合國家的前途和客觀現實，也就是“明了道”；其次，他有無法撼動的巨大威望，所以“樹了勢”，同時“順了勢”，順應民心，順應了世界潮流；又次，在技術層面方面，他正確處理了發展與穩定的關系，進行“放開”和“開放”的改革，方式方法對路，也就是“優了術”；最后，他抓住了改革的時機和時間窗口，也就是“抓了時”。所以，做成事需要綜合治理，需要做到道、勢、術、時四位一體，即明道、樹勢（順勢）、優術、抓時（擇時）。這是歷史和實踐給我們的啟迪，同時鄧小平的改革理論對中國今后的全面深化改革也依然具有很強的歷史和現實指導意義。

制度不好，人變鬼；制度好，鬼變人

        第二個關鍵詞，邏輯。不深刻理解改革的邏輯、國家治理的邏輯，就不可能真正實現全面深化改革和國家治理現代化的目標。改革也好，治理也好，首先還是要立足人性、立足現實。個體（無論是國家、單位或個人）追求自身利益的自利性和信息不對稱就是兩個最大的客觀現實，這也是機制設計理論的兩個基本出發點。改革與治理，歸結起來也就是制度、體制機制設計的問題。制度也有好壞之分，它的設計要順從人的利己本性，而不是力圖改變它，這也很難做到。人的利己無所謂好壞善惡之說，關鍵在于用什么制度向什么方向引導。不同的制度安排將導致人們不同的激勵反應，不同的權衡取舍結果，從而可能導致非常不同的結果。這正如鄧小平深刻指出的那樣：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”說的更通俗和接地氣一點，就是：制度不好可以讓人變成鬼，制度好甚至可以讓鬼變成人。

        在國家治理的視域下，政府、市場與社會的關系處理如何，往往決定了一個制度實施效果的好壞。而政府、市場與社會這三者正好對應的是一個經濟體中的治理（Governance）、激勵（Incentives）和社會規范（Social Norms）三大基本要素。強制性的公共治理和激勵性的市場機制等正式制度安排相互交疊、長期積淀，會對社會的規范性的非正式制度安排形成一種“無欲無剛”的導向和型塑，增強社會經濟活動的可預見性和確定性，大大節約交易成本。十八屆三中全會首次提出了國家治理體系和治理能力現代化的命題，并且對于正確處理政府與市場的關系多有著墨，但是對于政府與社會的邊界界定和關系處理問題卻說得很少。沒有充分意識到它的重要性，處理不好社會與政府、市場的關系，也就不可能處理好政府與市場的關系。社會，應該與政府、市場一道，成為國家公共治理模式中不可忽視的重要環節。

        當然，三種基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的適用范圍和局限性，需要各就其位及互動互補的聯動。道德說教的社會規范依靠對人性的改善，常常會缺乏約束力；強制性的法規治理或政府干預信息成本大，代價高，干預過多會有損個人自由；與其他兩種方法相比，在信息不對稱的情況下，激勵機制的制度規范是最有效的，它能夠誘導個體在追逐私利的同時所采取的是相容于總體目標的行動，但需要有信息對稱的成本。盡管如此，法規治理是最根本、最基本的制度環境，激勵機制的設計和社會規范的形成都基于包括法規治理這樣的制度環境，好的治理更容易導致好的激勵機制的產生和好的社會規范的形成，而壞的治理往往更容易導致壞的激勵機制或激勵扭曲和壞的社會規范，這就是法治的極端重要性。

        這樣，在政府、市場和社會這個三維綜合治理框架中，政府作為一種制度安排，有極強的正負外部性，既可以讓市場有效，成為促進經濟改革發展的動力，讓社會和諧，實現科學發展；也可以讓市場無效，導致社會矛盾重重，成為巨大的阻力。只有政府這個無所不在的“看得見的手”放開，市場才能有效發揮作用，充滿活力；只有政府維護和服務的“援助之手”發揮作用，社會才能變得公平正義、安定有序、和諧穩定。這樣，政府既是改革的主要推動力量，更是改革的對象。因此，政府自身的改革，特別是政府職能的轉變也就成了改革的關鍵和重要突破口。這也是下一步改革的最大難題所在，需要更大的政治智慧和勇氣來推動。

        當然，政府職能轉變也只是一個原則方向，還需要抓住重點，綱舉目張，更具體的改革抓手可以從政府施政的基礎中尋找，其中一個就是財政稅收的改革，今天在座的對話嘉賓韋森教授就一直在呼吁財政預算公開、透明制度方面的改革。各個部門中，財政是國家治理的基礎，具有牽一發而動全身的戰略重要地位，而政府間事權劃分又是下一步中國財政體制改革的一個重中之重，對于政府切實從全能型的發展政府向有限型的服務政府的職能轉變，對于國家治理體系和治理能力的現代化都具有重大影響，這就是一個非常現實和緊迫的機制設計問題。不同國家受各自歷史、文化、政治等特定國情因素的影響，并沒有一個統一的政府間事權劃分模式，但是借鑒成熟市場經濟國家的做法，中國下一步應圍繞以下三個基本原則來處理此議題 ：

        一是外部經濟性。政府的基本職責可用兩個詞概括，就是維護和服務。這二者都需要公共產品來實現，而公共產品具有外部經濟性，而這種外部經濟性也存在著受益或影響范圍的差異，從而就存在一個事權分布的最適度。即，那些全體民眾受益的公共服務如國防、外交等應統一由中央政府負責，而那些以特定區域民眾為服務對象的公共服務如消防、治安等則由地方政府負責。對于外部性是跨區域的公共服務如環保、部分社保，則應該由中央政府和地方政府共同負責。

        二是信息有效性。與中央政府相比，地方政府往往更加了解所轄區域內民眾對于公共服務的特定偏好和不同需求。面對不同事項所對應的不同信息分散分布情況，其監督成本尤其是信息成本是不一樣的。一個原則是信息越不易對稱、處理越復雜的事項應該賦權由地方政府來單獨或與中央政府合作管理。這也是喬治?施蒂格勒—夏普的最優分權論所持的基本觀點，即地方政府分權的必要性。

        三是激勵相容性。在現有的國家結構和政府架構之下，大量的事權由中央政府和地方政府共同承擔，容易出現權力責任錯位、要權卻不擔責、互相扯皮推諉的現象，從而中央的很多政令也就得不到很好的執行，很多好的政策目標往往難以落到實處，難以實現激勵相容。所以，一個好的事權劃分體系，應該能夠使所有參與主體按照自身的目標和利益動機去運作，也就是發揮了中央和地方的兩個積極性，同時實現整體利益的最大化。

        不難發現，機制設計理論的基本思想之于財政體制改革的重要性。當然，更加深入的改革對策研究還需要更扎實、更細致的專業研究，但是總的指導思想和原則應該是非常明確的。

中國改革的未來，關鍵還是要用好人、用對人、搞對激勵

        第三個關鍵詞，未來。中國改革的未來往何處走？十八屆三中全會的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和四中全會的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》是兩個姊妹篇，分別提出了336項和180多項改革舉措，它們是新一輪改革中的重要里程碑文件，提出了很多具有突破性的改革論述。改革千頭萬緒，但是下一步改革任務的目標和重點脫離不了本書所總結和建議的“四個轉向”的基本內涵要求，即：

        一是從要素驅動轉向效率驅動乃至創新驅動。中國目前還處于一個主要依靠要素驅動階段，由于市場經濟體制不健全、不完善，效率驅動還有很大提升空間，壟斷過多、干預過多、競爭不足，再加之教育體系缺乏對于人們獨立精神、自由思想、批判性思維的構筑，也使創新驅動的能力和動力嚴重不足。總體上，實現創新驅動必須應讓非國有經濟特別是民營經濟發揮更大作用。在一般競爭性領域內，民營經濟是最有效率、最富創新能力的，是發展的主驅動。

        二是從單一的經濟改革轉向全方位聯動改革。改革根本上來說，是一場社會變革，因而必定是一系列體制機制的轉型，是制度的大規模變遷。制度通常被定義為一組行為規則的集合，這些規則與社會、政治、經濟活動相互關聯，支配和約束著社會各階層的行為。中國經濟體制改革的重點、難點正與政治、社會、文化、生態文明等領域的問題相互交織和關聯。如果還是只在某些方向上進行零碎的制度變遷是不可能成功的，這種全方位聯動改革必須以法治為樞紐耦合和整合好政府、市場與社會這三個基本協調機制之間的關系，以此規制和引導個體經濟行為，實行綜合治理。

        三是從發展型全能政府轉向服務型有限政府。其一，從行政干預過多的全能政府向讓市場發揮決定作用的有限政府轉變。一個政府是否真正有作為，不在于其管得有多寬，而在于管理的范圍和程度是否合理，管理的方式和結果是否有效，是否讓市場，讓政府有效。政府的觸角無所不至，過度干預經濟，使得規則讓位于“關系”，說明國家治理體系現代化還極不成熟。政府公布“負面清單”和“權力清單”，有助于推進政府與市場邊界的厘清，建立有限、有效政府。其二，從與民爭利的發展型政府向公共利益服務型政府轉變。政府要最大限度地縮小自身的經濟人角色，消除政府角色越位和錯位的現象，并擴大公共服務范圍和力度，彌補直至消除政府角色缺位的現象。

        四是從國際體系追隨者轉向未來世界領導者。中國已經被歷史推到了這個角色，從一個事不關己的非領導者，變成一個主角，將面臨更激烈的競爭和更嚴苛的要求。世界格局正在發生深刻變化，在未來10到20年里，中國真正實現從大國向強國的崛起，實現中華民族的偉大復興，不能僅滿足于做一個追隨者，應學會去擔綱世界的領導者，不能僅滿足于做一個經濟巨人，應對世界文明貢獻有益的價值元素。因而，中國要真正實現從國際體系追隨者向未來世界領導的轉變，就不能被盲目自大民族主義和極端民粹主義沖昏頭腦，必須平衡好國家利益與國際道義、民族主義與國際主義、國家權利與國際義務之間的辯證互動關系。

        與此同時，有了目標和方案，也還面臨如何化為實際行動、真正達成目標的問題。就像上屆政府提出的和諧社會和科學發展觀一樣，好的理念不落地或在落地的過程中走樣變形，那么藍圖再好，也是枉然。現實中，我們常常看到很多對《決定》的歪曲解讀，比如關于土地制度改革的種種解讀。目標與過程是不一樣的，往往是目標容易過程難，愿景目標的執行以及戰略的落實，一要用好改革的方法論，二要用好改革的操盤手。

        首先，面對全方位聯動改革的稍縱即逝的機會窗口，我們要不失時機地加以推進，并按照老子的“以正治國、以奇用兵、以無事取天下”的治理之道來合理界定和理清政府與市場、政府與社會的治理邊界，建立長治久安的長效機制。具體到下一步的全面深化改革，應從以下六個方面著手建立成功改革的方法論：

        一、允許理論探討、理論先行，創造鼓勵改革理論探討的氛圍條件，凝聚改革的學理共識，增加改革的前瞻性和戰略性。這是成功改革必要條件之一；

        二、發揮中央權威的引領和主導作用，對改革的大方向、大方略、大方針進行頂層設計和頂層推動，并通過中央決議、政策或法規確定下來。這是成功改革的必要條件之二；

        三、滿足改革的參與性約束條件和激勵相容約束條件，讓大眾從改革中獲利，形成上下一致的聯動改革共識、勢能和動力。這是成功改革的必要條件之三；

        四、綜合運用“情、理、利”三個制度安排，解決全面深化改革的政策目標落地和具體實施問題。這是成功改革的必要條件之四；

        五、找準改革的切入點和突破口，并發揮其外部性和延展性，實現全面深化改革的新突破；

        六、在“效率、公平、改革、發展、穩定、創新”這樣一個六位一體的互動框架中來為國家治理現代化搭建支點。

        其次，盡管改革方向、目標、愿景、戰略的把握、頂層設計及領導的作用當然極端重要，但也需要一批操盤手和干將來具體推動、操作、落實改革的大計，否則也不可能成功。因此，中國改革的未來，關鍵還是要用好人、用對人、搞對激勵，要將從理念到行動勇于改革創新的人放到重要領導位置。通過法律法規規制和政績考核牽引，會形成一種有利于改革的氛圍。但是，一個國家、一個單位、一個企業的改革、發展，最重要、最關鍵的取決于一把手，看他有沒有改革意識，有沒有改革智慧，有沒有創新意識，有沒有憂患意識，有沒有解放思想。只要是一把手的事或工程，支持、贊同的人當然會主動盡力去做，即使不太支持的人或迫于壓力或討好上司也會去做，至少不會和領導過不去，公開反對去做。所以，一個單位一把手不支持的事情基本上干不成，至少難度極大。這是因為在中國的行政體制下，一把手的權力是很大的。

        一把手重要，但是也不能一竿子到底，事無巨細。領導應該“抓大放小，無為而治”，充分放權，但無為而治、充分放權有2個必要條件，即制度和團隊。領導力的本質在于選擇做正確的事情（do right things），正確地做事（do things right）更多地是靠制度、靠團隊來實現的。領導者的精力是有限的，必須高度聚焦于具有全局性、根本性、戰略性意義的大事，將精力集中在關鍵任務上：制定中長期發展戰略；評價可能對長期目標成敗有決定影響的政策；保護和宣傳能夠體現想實行政策的典型。面對當今錯綜復雜的社會經濟局面，領導者更加應該心無旁騖地推進改革的深化，不可在細節問題耗費太多精力。

        （本文由演講人授權刊發，有刪節）