十八屆三中全會確立全面深化改革的總目標以來，“治理”、“國家治理”、“國家治理體系和治理能力現代化”迅速成為學術界與公共話語的議論焦點。

        中國式國家治理話語與西方的治理理論是一回事嗎？哪些地方有明顯交集，哪些地方又存在原則分歧？對這些問題，學界與公眾輿論都存在較大的認識分歧。究其原因，不外有二：一是“國家治理”這樣的新鮮表述首次密集出現在中央決策之中，給改革實踐留出了較大的磨合余地與詮釋空間；二則因為“治理”話語本身就有很大的復雜性和模糊性。

        上世紀90年代，世界銀行（WB）、國際貨幣基金組織（IMF）、經濟合作與發展組織（OECD）等在向發展中國家推介其市場化改革建議的過程中，為避免干涉內政的指摘，勾勒了一套區別于國家統治、政府管理的“治理”與“良治”理論。概括地說，這套理論話語圍繞兩對關系鋪開：

        一是國家與社會的關系，其核心關切是國家與社會的力量對比問題。沿著這個脈絡展開有關治理體制問題的討論，亦即追問“誰來辦事”的問題，比如所謂“多中心治理”、“社會公眾參與”，乃至對“國家自主性”問題的討論等等，核心爭議無非追問國家能力與社會力量究竟怎么擺放配置更合適。

        二是政府邏輯與市場邏輯的關系。是采用強制命令方式，還是采用利益交換方式來解決公共問題？是威逼，還是利誘？這是有關治理機制問題的討論，也就是追問“怎么辦事”。從治理理論視角來看，科層制的政府不一定非得用強制命令的方式做事，手頭寬裕了，也可以花錢買平安，花錢購買公共服務。此外，一些制度經濟學的洞見（如威廉姆森討論的“市場與等級制”）和商學院熱衷談論的公司治理結構，也被吸收進了公共治理話語體系，用以對治官僚體系中科層化的管理問題。所謂“新公共管理”，究其大端，無非要以市場的邏輯改造政府，冀以提升政府的行政效率，改善治理績效。

        在治理體制問題上強調國家與社會的兩分、協治，在治理機制問題上講市場邏輯對政府管理的滲透，這構成西方治理理論話語的底色。

        但是，治理體制（結構問題）和治理機制（過程問題），到底哪一個對治理績效影響更大？是“誰來辦事”重要，還是“怎么辦事”重要？也就是在這里，中西治理實踐存在明顯差異，進而決定了整套治理話語的分歧。

        西方治理理論的注意力主要放在治理體制問題上。隨著新制度主義在經濟學、政治學、社會學中大行其道，比較不同政體的治理績效，討論制度變遷（結構調整）帶來的經濟與社會收益變化，都成為研究者熱衷追逐的時髦議題。學術討論影響政策趨向，形形色色的結構性調整幾乎成為達到良治的不二法門。

        問題是，單單從體制/結構差異的角度，很難解釋各國治理風格的不同，更解釋不了各國各地區治理績效的優劣。就算在一個國家、一套體制下的不同城市，如北京和上海，治理結構大同小異，但實際管治風格迥異，由此也塑造了兩地大異其趣的生活方式。

        在筆者看來，真正影響治理績效的是治理機制，是“怎么辦事”——在解決公共問題的過程中，治理機制是否順暢運轉，是否具備充足的公共問題應對手段，這決定了各國治理風格的現實差別。

        何謂國家治理風格？在國家治理過程中，對不同治理機制的混搭運用塑造了各國不同的治理風格。

        西方治理理論強調政府與市場的二分法，但事實上，除了以強制命令為基礎的科層制管理和以利益交換為基礎的市場化處理手段之外，我們就沒有其他行之有效的國家治理機制了嗎？

        非也。在我國治理實踐中，有些獨樹一幟的地方，比如“少花錢、多辦事”，“集中力量辦大事”，動員非職業化、非專業人員來解決公共問題，這些“土辦法”往往比政府與市場二分的“洋經驗”更管用。

        共和國頭三十年里取得的不少成就——大規模興修農田水利設施、基本普及農村醫療衛生服務、顯著提升國民人均壽命、大幅提高識字率、徹底改善社會治安環境等等，毫無例外都與積極發動群眾的施政措施聯系在一起。這種依靠廣泛動員群眾解決公共問題的治理思路和實踐經驗，今時今日仍體現在那些戴著紅袖章、舉著小紅旗，在上下班高峰時段出沒于公交站點、十字路口維持交通秩序的大爺大媽身上，體現在城市社區義務巡邏隊員和“平安志愿者”身上。

        “動員式治理”不等于搞運動，不是要以“村村點火、戶戶冒煙”來“超英趕美”。發動群眾以日常的群眾工作為基礎。如果亟待解決的公共問題在專業性上并沒有特殊要求，那么能否調動民眾的積極性，有效地組織群眾參與，就成了解決問題的關鍵。這種治理機制的基本運作邏輯既非強制命令，亦非利益交換，而是“動之以情、曉之以理”，是建立在情感與說服基礎上的群眾動員。

        中國共產黨執政后，將革命年代訓練出來的群眾動員技巧與工作方法轉化為行之有效的國家治理手段，塑造了區別于科層制管理和市場化處理的另一種國家治理機制類型。

        首先，在中文語境中，動員不是搞政治運動，而是一種工作方法，是“做工作”，是通過“動之以情、曉之以理”去改變和塑造他人的行為動機。與計較得失損益的科層制管理和市場化處理方式不同，“動員式治理”相信人的行為動機是多元的、是可變的，通過道德、情感與說服講理，可以有效地改變他人的行為動機、促成集體參與。

        其次，“動員式治理”借助非職業化或者不那么專業的普通人，嘗試解決公共問題。昔日的赤腳醫生是這樣，今天的平安志愿者也是這樣。這樣做不光一方面“少花錢多辦事”；另一方面也是充分發揮人的主觀能動性，在解決問題的過程中，邊干邊學，從不專業到半專業甚至專業。

        這樣的治理邏輯與政府或市場的專業化、正規化邏輯大相徑庭。理論上，一切公共問題的最佳解決方式都應該是高度理性化和高度專業化的，傳統現代化理論將此合二為一，亦即亨廷頓所講的“制度化程度”，制度化程度代表了政治現代化水平。但在現實中，我們往往求不到最佳解決，理性化程度與專業化程度并非總是齊頭并進。尤其是在發展中國家，公共問題叢生而專業力量缺乏。這樣一來，言必制度顯然不靠譜，而將治理手段的匱乏推諉于制度化程度不夠也只能暴露出治國理政經驗的不足與社會動員能力的欠缺。

        最后，治理組織的科層化程度，亦是區分科層制管理、市場化處理和動員式治理機制的重要維度。政府體系是高度科層化的，市場的有效運轉則要求扁平化、網絡化。而要進行有效的群眾動員，需要以點帶面，需要帶頭人與被動員對象之間在平等相待的基礎上盡可能密切互動。

        就動員組織內部而言，基層組織網絡覆蓋面越廣、橫向溝通渠道越多，動員起來就越順暢。但分散的群眾動員要形成合力，“集中力量辦大事”，又需要以適度的科層化組織為依托。從這個意義上講，是否存在一個既廣泛覆蓋基層，又具有集中意志和紀律約束的組織體系，是動員式治理能否成功運轉的關鍵。明乎此，我們不難發現，中國共產黨組織體系恰恰承擔了這樣的社會組織和動員功能，而這也是群眾動員從革命法寶轉化為治理機制最重要的組織基礎。

        “動員式治理”僅僅是中國專利嗎？當然不是。組織和動員民眾是一切現代社會都需要做的事。各國都有不同層次、以社會動員方式處理公共問題的實踐，但由于大多數社會動員組織的覆蓋面在空間上和人群上都是有限的，動員式治理也大多僅僅存在于社區治理層面，無法上升為國家治理的一種基本機制。

        而中國共產黨這個歷史形成的群眾動員組織的存在，則給當代中國形成這種“三足鼎立、相互補充”的國家治理風格提供了必要的組織基礎。在不同的歷史時期，動員式治理與科層制管理、市場化處理三種基本的工作方法、治理機制融合搭配，塑造了當代中國國家治理風格的基本面貌。

        老子云：三生萬物。較之政府與市場的二分法，三種治理機制的混搭顯然可以創造出更多的可能，而備選手段多了，應對現實問題的底氣才能更足。話說回來，無論科層制管理、市場化處理還是動員式治理，都只是工具，是手段，是構成形形色色治理實踐的基本元素。工具本身并無所謂優劣，關鍵在于運用是否得當，而這需要施政者審時度勢、因勢利導、因地制宜。國家治理經驗從本土實踐中來，由此提煉的國家治理理論才能落實到實踐中去。