在應(yīng)對本次埃博拉爆發(fā)的過程中，醫(yī)生無國界組織表現(xiàn)非常突出，它不僅早在今年4月就提醒世界衛(wèi)生組織，埃博拉在西非的流行已經(jīng)“失去控制”，而且，更為難能可貴的是，在肆虐的病毒面前，該組織始終堅守在抗擊第一線。

        事實(shí)上，自誕生之日起，非政府組織就是抗擊疾病的國際合作中不可忽視的重要力量。

        一戰(zhàn)結(jié)束后，與國家間合作并行的現(xiàn)象是，許多非政府組織開始介入國際衛(wèi)生領(lǐng)域。它們開展的項(xiàng)目和培養(yǎng)的人才，對之后國家合作內(nèi)容產(chǎn)生了重要的影響。這些機(jī)構(gòu)包括國際紅十字會、福特基金會、威爾康基金會等等。

        其中，成立于1913年的洛克菲勒基金會國際衛(wèi)生委員會是最早開展區(qū)域性的疾病根除和控制計劃的組織，并且積極支持在美國和世界各地成立公共衛(wèi)生學(xué)院——全國知名的北京協(xié)和醫(yī)院正是由洛克菲勒基金會創(chuàng)立的。世界衛(wèi)生組織成立后開展的很多疾病根除計劃，從專業(yè)人員到項(xiàng)目規(guī)劃的模式，也都來自于洛克菲勒基金會的早期活動。

衛(wèi)生NGO更接地氣

        非政府組織在當(dāng)代國際公共衛(wèi)生合作中之所以占據(jù)重要地位，主要有兩個方面的原因。

        一方面，關(guān)注醫(yī)療需求，彌補(bǔ)政府間組織活動的不足。

        世界衛(wèi)生組織是“由成員國驅(qū)動的國際政府間組織”。成員國的同意是世界衛(wèi)生組織開展行動的前提條件。

        與之相比，非政府組織的行動更加靈活，在制訂政策時的考量相對簡單，只要和所在國或者當(dāng)?shù)卣⑴蓜e達(dá)成協(xié)議就可以行動。

        例如，1991年索馬里中央政權(quán)崩潰，其北部地區(qū)隨后成立“索馬里蘭共和國”。中央政府缺乏有效控制，國際社會不承認(rèn)，當(dāng)?shù)卣指緵]有能力提供基本衛(wèi)生服務(wù)，這塊地方成了真正的“三不管”地帶，只有像醫(yī)生無國界這樣的非政府組織在當(dāng)?shù)亻_展醫(yī)療救援活動。在那片政治文明的荒漠，這常常是當(dāng)?shù)孛癖妰H有的一線生命希望。很多處于內(nèi)戰(zhàn)中的國家同樣存在類似的問題，非政治性使得許多從事醫(yī)療服務(wù)的非政府組織能夠獲得活動的空間。

        另一方面是實(shí)實(shí)在在的資源和行動能力。

        世界衛(wèi)生組織的職責(zé)范圍涵蓋全球疾病控制的方方面面，而且，近年來發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格限制世界衛(wèi)生組織的預(yù)算，許多資金都是以“戴帽下達(dá)”（事先規(guī)定資金用途）的方式提供，世界衛(wèi)生組織在發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生難題前常常是“只能動嘴、不能動手”，在一些公共衛(wèi)生危機(jī)爆發(fā)時也顯得反應(yīng)緩慢。

        據(jù)報道，2011年世界衛(wèi)生組織預(yù)算被削減6億美元，傳染病部門職員人數(shù)從95人減少到30人，這可能是導(dǎo)致它在本次埃博拉爆發(fā)早期應(yīng)對不力的重要原因。

        與世界衛(wèi)生組織相比，國際衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的非政府組織關(guān)注的議題比較集中，資金上或有基金支持，或有比較穩(wěn)定的捐贈來源。

        醫(yī)生無國界組織主要從事緊急醫(yī)療救援行動，它在2012-2013年募集到的資金超過24.7億美元，大約是世界衛(wèi)生組織同時期預(yù)算總額的60%。此外，常年活動于第一線使得它們對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與醫(yī)療需要更為了解。從資源和行動能力來看，非政府組織甚至經(jīng)常強(qiáng)于政府間組織。

        大量非政府組織的存在改變了全球衛(wèi)生治理的面貌。1998年，世界衛(wèi)生組織總干事布倫特蘭為了彌補(bǔ)自身資源不足的問題，正式提出了“外聯(lián)”（reach out）戰(zhàn)略，聯(lián)合非政府組織共同開展疾病對抗項(xiàng)目。在這一被命名為“伙伴關(guān)系”（partnership）的治理框架下，國家、國際組織、非政府組織、企業(yè)等等以平等的身份加入，共同制訂政策，采取行動。這甚至已經(jīng)成為全球衛(wèi)生治理的“標(biāo)準(zhǔn)模式”。

衛(wèi)生NGO無法替代政府職能

        但是，從某種程度來說，它也是一把“雙刃劍”，因?yàn)榇罅糠钦M織的存在，事實(shí)上稀釋了投入公共部門的資源。從世界衛(wèi)生組織的角度來看，一方面，對非政府組織的利用讓它進(jìn)一步將工作重點(diǎn)放到政策規(guī)劃上，使得自身缺少行動能力和利用外部力量之間形成了某種惡性循環(huán)；另一方面，世界衛(wèi)生組織常常在“伙伴關(guān)系”中承擔(dān)秘書處功能，協(xié)調(diào)大量非政府組織的活動也加劇了它的行政負(fù)擔(dān)。

        從發(fā)展中國家政府的角度來看，當(dāng)?shù)鼗顒又拇罅糠钦M織成為國際援助的競爭者，美國政府就曾規(guī)定，在艾滋病問題上的雙邊援助必須有60%通過當(dāng)?shù)胤钦M織發(fā)放。這樣一來，發(fā)展中國家的衛(wèi)生服務(wù)事實(shí)上是分散的，而負(fù)有提供公共物品主要責(zé)任的政府能力則更加難以得到提升。

        就非政府組織自身的活動來看，也存在許多挑戰(zhàn)，其中最大的問題在于，非政府組織往往是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，觸及不到發(fā)展中國家公共衛(wèi)生領(lǐng)域癱瘓的根源。

        還以醫(yī)生無國界組織為例，它成功開展活動的原因在于不問政治背景，不偏不倚、一視同仁地對待任何需要醫(yī)療救助的人員。但不難發(fā)現(xiàn)，只要沖突持續(xù)存在，基本政治秩序得不到維護(hù)，醫(yī)生無國界的組織使命就永遠(yuǎn)不可能有完成的一天。

        另外，非政府組織的活動也會受到政府政策的影響。就眼下的事件而言，美國對從西非回國、接觸過埃博拉病人的醫(yī)護(hù)人員實(shí)行嚴(yán)格的21天隔離檢疫，這有可能會打擊非政府組織志愿者前往疫區(qū)的積極性。

        總而言之，與疾病的抗?fàn)幉⒉皇菄摇蔼?dú)自在戰(zhàn)斗”，非政府組織已經(jīng)成為全球?qū)用嫔现朴喺吲c執(zhí)行項(xiàng)目的重要參與方。但是，在這一領(lǐng)域，非政府組織也不可能取代政府。如何建立真正的“伙伴關(guān)系”，而不是“競爭關(guān)系”、“替代關(guān)系”，并讓合作網(wǎng)絡(luò)真正服務(wù)于發(fā)展中國家公共衛(wèi)生能力建設(shè)，這是全球衛(wèi)生治理制度建設(shè)的新課題。