經濟的高速發展，使中國大陸日漸出現一個引人注意的現象：一些事實上已經成為中小城市的地方，其行政名稱仍然是“某某鎮”。

        比如浙江溫州蒼南縣的龍港鎮，截至去年，該鎮有189條街道、43.7萬人口，地區生產總值達185.6億元，財政總收入18.8億元。又如江蘇昆山的張浦鎮，該鎮總面積109平方公里，有3000多家企業、20萬人口，2012年實現地區生產總值166.5億元，地方一般性預算收入12.7億元。

        但不短的時間以來，這些“鎮”“小馬拉大車”的問題日益尖銳，即區劃等級與鎮域經濟發展的不匹配，嚴重制約了資源的流動與配置，同時造成相應的財權、公共服務能力、管理機構等不匹配。

        以龍港鎮的鎮域管理人員為例，龍港鎮行政編制為238人，事業編制為286人，而同等人口規模的縣和縣級市，光行政人員就需要1500-2500人。2010年，30多萬人口的龍港僅有一個20多人的派出所，而由于派出所沒有執法權，要抓一個犯罪嫌疑人，還要到縣公安局去辦理手續。

        又如江蘇蘇州下轄的盛澤鎮，2006年時，常住人口30萬左右，鎮內轎車近萬輛，大型車輛486輛，摩托車超過3.6萬輛，但僅有交警25人，協警62人，根本滿足不了日常管理與服務需要。

        不僅如此，由于“鎮”一級的中小城市缺乏相應的財政權，一些公共服務無法提供，公共設施建設緩慢，很多企業將研發中心和銷售中心外遷至大城市，甚至整體搬遷，使這些鎮失去進一步發展的機會。

        將已經發育為中小城市的“鎮”升格為“市”，是經濟社會發展帶動行政區劃體制變革的內在要求。

        事實上，從1986年以來，相關的“鎮改市”政策，已經出臺多次。1986年，國務院批轉的民政部報告明確提出：非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建制；特殊情況下，雖然非農業人口不足6萬、年國民生產總值不足2億元，如確有必要，也可設置市的建制。2001年，第十個五年計劃城鎮化發展重點專項規劃中也提出“大鎮設市”的構想。2004年，發改委《十一五時期我國城鎮化戰略》進一步指出：“作為城市擴張的一個重要環節，鄉改鎮、鎮改市、縣改市(區)的改制升格是一個必不可少的步驟。”

        但從實踐來看，除福建石獅鎮成功“鎮改市”外，絕大部分超級大鎮仍然被限制在鎮的區劃等級與框架內。問題出在哪里？

        問題在于，無論是將改市后的鎮從原來的縣域中分離出去，切塊設市，還是采用縣下轄市，在現有框架下，均陷入困境。

        如果實行“切塊設市”，那么必定削弱所在縣的經濟實力。而且切塊設市后，邊界如何劃定？畫得過小，必定影響該市今后的發展；劃得過大，則過分削弱所在縣。專家也指出，自秦以來，中國行政區劃經歷了多次改革，但縣的變動不大，是中國最穩定的政區。若將縣轄經濟大鎮改設為市，必然會使縣受到重創，不符合歷史規律。

        如果實行縣下轄市，縣和市之間的在財權劃分、行政級別上的矛盾如何協調？并且實行縣下轄市，將使行政層級更多，并不符合減少行政層級的改革方向。

        此外，從管理權限上來講，“鎮”的設立和撤銷，權限在省級政府，而“市”的設立和撤銷，權限在國務院。法律難題沒有解決之前，對一個決心依法行政的政府來說，是不能貿然行動的。而“鎮改市”之后行政人員可能急劇膨脹，也是主張者的擔憂之一。

        “鎮改市”肯定是人心所向，大勢所趨，是新型城鎮化之必由之路，但是對這一難題所帶來的羈絆，則必須有充分的估計。10月14日，有報道稱，國家新型城鎮化綜合試點名單已經揭曉，首批“鎮改市”的試點名單只有兩個，其中就有溫州的龍港鎮。據悉，鎮級（市）試點的目標是到2017年要形成制度和體系，在全國推廣。如果龍港鎮等地能夠破解這一難題，則功莫大焉。